II SA/Gd 767/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. W.-F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Burmistrz Gminy Ż., działając przez pełnomocnika, w dniu 12 lipca 2012 r. wystąpił do Starosty o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – odwadniających drogę na odcinku od ul. A. do przejazdu kolejowego w Ż. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny. Starosta decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [[...]], podjętą na podstawie art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 127 ust. 2 i 5, art. 128 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 3, art. 140 ust. 1 art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) udzielił Burmistrzowi Gminy Ż. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: a) rowów na terenie działek nr [[...]]-[[...]] odwadniających drogę gminna o nr [[...]], biegnących od ulicy A. do przejazdu kolejowego w miejscowości Ż., Gm. Ż. b) wykonanie przepustu pod zjazdem z drogi gminnej w km 0+266 (dz. Nr [[...]]-[[...]]) z rur o średnicy 400, o następujących współrzędnych geograficznych W punkcie drugim decyzji Starosta zobowiązał stronę do wykonania rowów oraz przepustu, zgodnie z projektem, przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po zakończeniu prac, utrzymania urządzeń wodnych w należytym stanie technicznym, a w szczególności okaszania dna skarp i rowów oraz ich odmulania w razie potrzeby oraz podnoszenia odpowiedzialności za ewentualne ujemne skutki powstałe na gruntach osób trzecich wynikające z wykonania rowów oraz przepustu. Powyższą decyzję zaskarżyła S. W. – F., wskazując na podjęcie decyzji bez porozumienia z nią. Podaję, że na budowę rowu planuje się zabrać z jej nieruchomości powierzchnię [..] m2, co stanowi pas o szerokości ok. 10 m i długości 200 m. Dodatkowo wyjaśnia, że droga [[...]] biegnąca wzdłuż byłych A. w 1968 r. została wyznaczona jako droga dojazdowa do łąk od strony torów kolejowych o szerokości 6 m, tylko dla rolników. Decyzją z dnia 22 października 2012 r. nr [[...]] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca została poinformowana przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego, o możliwości zapoznania się ze aktami postępowania oraz składania skargi i wniosków i z uprawnienie tego nie skorzystała, nie wniosła jakichkolwiek uwag. Podkreśla się, że zgodnie z treścią art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne wydanie pozwolenia nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń, a tym samym na mocy zaskarżonej decyzji nie można skarżącej "zabrać należącej do niej działki. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że droga [[...]] biegnąca wzdłuż byłych A. została już wyznaczona w 1968 r. jako droga dojazdowa dla rolników organ odwoławczy podkreślił, że nie jest właściwy do oceniania celowości planowanej inwestycji. Od powyższej decyzji skargę wywiodła S. W. – F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również decyzji ją poprzedzającej jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem autora skargi decyzja narusza prawa strony, w tym prawo własności, a odmienne stanowisko organu nie jest przekonujące. Wskazuje się w skardze, że obowiązkiem organu jest podejmowanie czynności uwzględniających interes i prawa właściciela nieruchomości W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów sąd uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 127 ust. 2 i 5, art. 128 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 3, art. 140 ust. 1 art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zwaną dalej ustawą Prawo wodne. Niniejsza sprawa wszczęta została wskutek wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, stanowiących system rowów odwadniających drogę, przy czym realizacja inwestycji drogowej odbywać się będzie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny (vide: wniosek i operat w aktach administracyjnych). Stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zwanej dalej ustawą Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Zgodnie zaś z treścią art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności opis urządzenia wodnego, w tym położenie za pomocą współrzędnych geograficznych oraz podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i warunki jego wykonania. Ponadto, według treści art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne, ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (podkreślenie sądu). Zgodnie z art. 131 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodno prawne wydaje się na wniosek, a do wniosku dołącza się operat wodnoprawny. W przedstawionym stanie prawnym, aktualnym na dzień skarżonego rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości zasadność podjętej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (rowów) odwadniających drogę na opisanym odcinku. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku dołączono obligatoryjny w takim przypadku operat wodnoprawny. Trzeba też zwrócić uwagę, że przedmiotowa inwestycja drogowa odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), w której w art. 11d ust. 4 przewiduje się, że jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. W sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a więc do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego nie ma obowiązku dołączenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana. W konsekwencji, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym decyzja udzielająca przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego jest zgodna z prawem i wydana została przez organ właściwy dla jej podjęcia. Istota sporu sprowadza się do zarzutu naruszenia kwestionowaną decyzją przysługującego skarżącej – właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działka nr [[...]] – prawa własności. Kwestia ta nie może być przedmiotem rozważań w kontrolowanej sprawie, z uwagi na treść art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który przewiduje, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym (podkreślenie sądu). Wymaganą przytoczonym przepisem informację zamieszczono w decyzji Starosty, jej rozwinięcie i wyjaśnienie skutków skarżonej decyzji wobec zarzutów odwołania rozważył prawidłowo organ drugiej instancji. Takie też stanowisko na tle art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne zajmuje judykatura i doktryna. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 272/11 (LEX nr 950539) wyjaśnia się, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu (wodnoprawnym, przypis sądu). Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2882/02 (Lex Polonica nr 3968512, zob. także wyrok tego sądu z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2883/02), zachowującym aktualność wobec niezmienionego brzmienia tego przepisu, wskazuje się, że pozwolenie wodnoprawne nie stwarza praw do własności nieruchomości ani urządzeń wodnych. Oznacza to, że można starać się o pozwolenie wodnoprawne przed uzyskaniem prawa do nieruchomości lub urządzeń wodnych koniecznych dla korzystania z wody. Jak zatem wynika z przedstawionych rozważań na tle art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do tej nieruchomości (lub urządzenia wodnego). Stanowisko takie pozostaje w związku z treścią omawianego przepisu, z którego wynika, że pozwolenie wodnoprawne uprawnia tylko do szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości (zob. także Jan Szachułowicz Prawo wodne, Komentarz LexisNexis Warszawa 2006, str. 281). Tym samym zarzuty skargi opierające się na naruszeniu prawa własności nie mają znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ decyzja udzielająca przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie narusza prawa własności przysługującego stronie skarżącej. Podobnie nieistotne pozostają zarzuty mające na celu podważenie zasadności inwestycji drogowej. Również ten problem pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jak i rozstrzygających sprawę organów właściwych dla wydania pozwolenia wodnoprawnego. Trafne w tym zakresie stanowisko zajął organ odwoławczy. Wynika ono z tego, że pozwolenie wodnoprawne wydane w niniejszej sprawie poprzedza inwestycję drogową realizowaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (o czym mowa w art. 11 ust. 4), a organ właściwy dla jego wydania nie jest uprawniony do oceny celowości takiej inwestycji. Sąd nie dopatrzył się w związku z powyższym naruszenia przez organy administracji wodnej zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 9 k.p.a. Skarżąca była stroną kontrolowanego postępowania, biorącą czynny udział na każdym jego etapie, organ odwoławczy odniósł się do jej zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast przepisy prawa materialnego, na podstawie których wydane zostało rozstrzygnięcie nie pozwalały na uwzględnienie żądania strony odnośnie ochrony jej własności, czy też analizy konieczności realizacji i przebiegu spornej inwestycji drogowej, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił. ----------------------- 6