II SA/Lu 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Przetwórstwa "[...]" Spółka Jawna na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego oddala skargę. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...], nr [...] wymierzył Z. P. M. "R." Sp. J. W. i Spółka karę pieniężną w wysokości 4000 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 27 w związku z art. 26 ust 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. nr 17 poz. 127 ze zm.), art. 54 ust 1 i ust 2 lit. h Rozporządzenia (WE ) Nr.882 /2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt ( Dz.Urz.L165 z 30.04.2004 r. str. 1) oraz art. 5 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania zwierząt z dnia 9 września 2004 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 2012 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2012 r. (protokół PIW 4400-9/17/12) lekarze weterynarii ustalili, że pracownik ww. zakładu przed dokonaniem uboju cielęcia uderzył go pałką w głowę co mogło spowodować utratę przytomności lub zabicie zwierzęcia. W ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. działanie takie jest sprzeczne z metodami ogłuszania zwierząt przed ubojem o których mowa w § 8 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania zwierząt. W ramach postępowania wyjaśniającego inspektorzy w dniu 2 października 2012 r. przeprowadzili kontrolę procedur zakładowych systemu jakości HACCP obowiązującego w zakładzie mięsnym "R." w zakresie uboju bydła. W czasie powyższej kontroli stwierdzono, że prawidłowo opisane procedury dotyczące sposobu ogłuszania (brak zróżnicowania na cielęta i bydło dorosłe) nie były jednak realizowane, co narusza art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie higieny środków spożywczych. Zgodnie bowiem z tym przepisem przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Jak wyjaśnił organ wykładnia powyższych przepisów wskazuje jednoznaczne, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek opracowania, wdrożenia i egzekwowania procedur opartych na zasadach systemu HACCP. Od powyższej decyzji Z. P. M. "R." Sp. J.W. i Spółka wniósł odwołanie, w którym podniósł, że przepisy w zakresie dobrostanu przy uboju zwierząt obowiązujące obecnie (Rozporządzenie w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania, jak również te które będą obowiązywać od 2013 roku ( WE Nr 1099/2009) nie wykluczają możliwości zastosowania metody uderzenia zwierzęcia pałką w głowę w celu jego ogłuszenia. Ponadto strona stwierdziła, że trudno jest ocenić stopień cierpienia zwierzęcia przy każdej ze stosowanych metod. W odwołaniu także wyjaśniła, iż o fakcie oszołomienia pałką cielęcia dowiedziała się dnia następnego po przeprowadzeniu kontroli. Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji organu I instancji decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że działania i ustalenia organu I instancji były prawidłowe i wiarygodne. Wymierzona kara jest adekwatna do wagi popełnionego czynu, stopnia zawinienia i jego społecznej szkodliwości oraz uwzględnia realne możliwości finansowe. Stwierdził także, że niezasadne jest stanowisko strony odwołującej, iż obecnie obowiązujące przepisy - Rozporządzenie w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania, jak również te które będą obowiązywać od 2013 roku (WE Nr 1099/2009) nie wykluczają możliwości zastosowania metody uderzenia zwierzęcia pałką w głowę w celu jego ogłuszenia. Organ odwoławczy wskazał, że podobne jak organ I instancji uznaje, że obecnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2004 r. w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania zwierząt nie daje podmiotowi możliwości do zastosowania metody ogłuszania cieląt poprzez uderzenie zwierzęcia pałką w głowę. Organ podniósł także, iż Rozporządzenie (WE) 1099/2009 w sprawie ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania, które będzie obowiązywać od 1 stycznia 2013 również nie daje możliwości zastosowania ww. metody ogłuszania cieląt. Poza tym to przedsiębiorca odpowiada za cały proces produkcji w zakładzie przez niego prowadzonym. W związku z tym nie ma znaczenia, czy właściciel zakładu wiedział lub zezwalał na stosowanie tego typu praktyk w zakładzie stosując je niezgodnie prawem jako metody ogłuszania. Nie ma bowiem wątpliwości, na podstawie zgromadzonych wiarygodnych dowodów, że metody oszałamiania cieląt pałką były stosowane w zakładzie. Z. P. M. R. w skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, art. 54 ust. I 2 lit. h. rozporządzenia nr 882/2004 oraz ust. 1 i 2 rozdziału IV sekcja II załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontrolo w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L z dnia 25 czerwca 2004r.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010r., nr 112, poz. 744). W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że – jej zdaniem – środki zastosowane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii są niewspółmierne do wagi i skali naruszenia jakie stwierdzono w jej zakładzie, a wobec tego przekraczają zakres uznania administracyjnego. Podkreślił przy tym, że nigdy wcześniej w zakładzie nie dochodziło do takich uchybień. Strona skarżąca opracowała i wdrożyła bowiem zasady dobrej praktyki higienicznej na podstawie zasad HACCP, a przypadek opisany w protokole z dnia 17 września 2012r. był jednostkowy i z pewnością nie spowodował cierpienia zwierzęcia w większym stopniu niż metody uboju opisane w wewnątrzzakładowych i zatwierdzonych procedurach funkcjonujących w zakładzie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczypospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, przez co ma obowiązek przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego w równej mierze jak norm prawa krajowego. Stąd też, kontrola zachowania reżimów sanitarnych produkcji, przechowywania i dystrybucji produktów żywnościowych sprawowana jest w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego. Przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) określają m.in. właściwość organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego wskazując, że organy te uprawnione są do sprawowania kontroli określonej w przepisach unijnych. Przepis art. 1 powołanej ustawy wymienia przepisy unijne normujące zakres takiej kontroli stanowiąc, że są to m.in.: rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1) oraz rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1). Słusznie zatem organy administracji publicznej odwołały się do prawa unijnego, skoro również organy administracyjne zobowiązane są do stosowania bezpośrednio norm UE. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kwestionuje uprawnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 4000 zł po przeprowadzania kontroli jej działalności. Stoi ona także na stanowisku, że nie zaistniały podstawy do ukarania jej karą pieniężną za naruszenie art. 5 ust. 1 rozporządzenia WE 852/2004. Strona skarżąca kwestionuje bowiem przyjęte przez organ ustalenia kontroli procedur zakładowych systemu jakości HACCP z dnia 2 października 2012r. stwierdzające, że Zakład nie realizował procedury dotyczącej sposobu ogłuszania cieląt. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia przedsiębiorca sektora spożywczego opracowuje i utrzymuje stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP (zasad analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli), który stanowi instrument pomagający przedsiębiorstwom sektora spożywczego w osiągnięciu wyższego standardu bezpieczeństwa żywności. Jak wynika z protokołu z dnia 17 września 2012r. w dokumentacji zakładowej (HACCP) w pkt 6 – Technologia produkcji – ubój zwierząt rzeźnych wskazano, że "po umieszczeniu sztuki w boksie głuszone bydło oszałamiane jest za pomocą pistoletu RADICAL zgodnie z instrukcją I – 01/P2-04RM". W protokole tym podniesiono również, że kontrolę przeprowadzono na okoliczność uboju 1 sztuki cielęcia bez użycia urządzenia Radical. Poza tym, w trakcie kontroli stwierdzono, że brak jest w dzienniku rozchodu naboi do urządzenia Radical i nie ma możliwości stwierdzenia jaka ilość naboi została użyta. Mając na uwadze powyższe ustalenia zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji, że Zakład naruszył zasady zgodnego z prawem ogłuszania cieląt - jest uzasadnione. Jak wynika bowiem z protokołu spisanego na okoliczność przesłuchania świadka w postępowaniu administracyjnym w dniu 2 października 2012r. – tj. pracownika Z. P. M. R. – P. W., który pracuje w tym zakładzie od 4 lat – "cielęta ogłuszane zwykle były za pomocą specjalnych urządzeń, czasem natomiast w sytuacji kiedy nie było naboi do urządzeń używano do ogłuszania pałkę gumową o długości 70 cm i wadze 1 kg". Ponadto świadek wyjaśnił, że "zwykle jednorazowo dotyczyło to kilku cieląt. Przypadki używania pałki zdarzały się około jednego razu na 2 tygodnie." Poza tym w aktach sprawy znajduje się m.in. protokół kontroli Powiatowego Inspektora Weterynarii Nr PIW Bżp 4400-9/17/12 z dnia 17 sierpnia 2012r. – o którym mowa była już wyżej - na podstawie którego stwierdzono, że cielęta w przedmiotowym Zakładzie były ogłuszane niezgodnie z przepisami, tj. bez użycia urządzenia głuszącego wskazanego przez ustawę. Do akt sprawy została także dołączona dokumentacja multimedialna stwierdzająca ten fakt (załącznik do zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia 18 września 2012r.). Dokumentacja zebrana w niniejszym postępowaniu jest także nie kwestionowana przez właściciela Zakładu – E. W., który w oświadczeniu z dnia 5 października 2012r. (k. 6 akt sądowych) wyjaśnił jedynie, że o przedmiotowych nieprawidłowościach "oszołamiania cieląt" nic nie wiedział i w stosunku do pracowników odpowiedzialnych za te naruszenia, wyciągnie konsekwencje w postaci upomnienia lub nagany. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ubój cieląt w Zakładzie odbywał się z naruszeniem art. 5 ust. 1 rozporządzenia 852/2004, w szczególności podmiot nie wykonywał procedury zakładowej HACCP w zakresie uboju bydła. W oparciu zaś o art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) zwierzę kręgowe w ubojni może zostać uśmiercone tylko po uprzednim pozbawieniu świadomości przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Natomiast w myśl art. 4 pkt 6 tej ustawy metodą profesjonalnego całkowitego wyłączenia świadomości zwierzęcia, trwającego aż do jego śmierci jest jego ogłuszanie. Metody ogłuszania przed ubojem zostały wskazane w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2004 r. w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju uśmiercania zwierząt (Dz. U. Nr 205, poz. 2102 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zwierzęta (zwierzęta jednokopytne, przeżuwacze, świnie, króliki i drób) przed ubojem niezwłocznie ogłusza się przez zastosowanie: urządzenia z zablokowanym bolcem, urządzenia udarowego, elektronarkozy, dwutlenku węgla, pałki tylko w przypadku małych partii królików. Szczegółowe warunki i sposoby stosowania urządzeń do ogłuszania, o których mowa powyżej, zostały określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Mając na uwadze te regulacje należy wskazać, że rozporządzenie w sposób konkretny wskazuje, że pałki – jako narzędzia do ogłuszania – należy stosować wyłącznie w przypadku partii małych królików, a nie do cieląt. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a, tiret 1. ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii. Wysokość kary pieniężnych w przedmiotowej sprawie została określona na podstawie § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. Nr 93 , poz. 600). W myśl tego przepisu wysokość kary za niespełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 wynosi od 1000zł do 33000 zł. Zauważyć trzeba, że kara pieniężna została określona poprzez podanie jej minimalnej i maksymalnej wysokości, zatem w razie ustalenia, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego prowadzące produkcję podstawową nie postępuje zgodnie z przepisami dotyczącymi higieny oraz nie opracowuje, wykonuje i utrzymuje stałej procedury na podstawie zasad HACCP, wymiar nałożonej kary pozostawiony zostaje uznaniu organu inspekcji weterynaryjnej i jest uzależniony od okoliczności sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że orzeczona kara pieniężna w kwocie 4000 zł nie została wymierzona w maksymalnej granicy wysokości przewidzianych kar oraz w sposób skuteczny wpłynie na dalsze jej postępowanie. Jeżeli chodzi o ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w ocenie Sądu, są one niewadliwe w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji i zostały prawidłowo przedstawione w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Wszelkie, zatem okoliczności dotyczące zarówno przyczyn uchybienia obowiązkowi stosowania procedur HACCP, jak także subiektywna ocena właściciela zakładu w zakresie przewidywanego cierpienia zwierzęcia, nie mają wpływu na ocenę, co do wykonania powyższego obowiązku, skutkującego obligatoryjnością zastosowania sankcji w formie kary pieniężnej. Ponadto należy wyjaśnić, że podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz przepisy wykonawcze. Przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy zastrzega, że ustawa określa wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek oraz w pkt 4 sposób przeprowadzania urzędowych kontroli w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 854/2004 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia z uwzględnieniem zasad, obowiązków i wymagań określonych min. w rozporządzeniu WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Wobec tego należy uznać za prawidłowe zastosowanie w mniejszej sprawie przez organy administracji przepisów rozporządzenia WE nr 852/2004. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Teks jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.