II GSK 1895/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 625/12 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 625/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, 2/ stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W odpowiedzi na obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 czerwca 2011 r. o wolnym stanowisku komornika sądowego (M.P. Nr 47, poz. 544) w rewirze przy Sądzie Rejonowym w [...], po odwołanym komorniku – [...], wnioski o powołanie na powyższe stanowisko złożyło 12 osób: [...]. Wszyscy kandydaci spełniali wymagania formalne. Uchwałą z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Rada Izby Komorniczej w Ł. działając na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o k.s.e." wszystkie kandydatury zaopiniowała pozytywnie, zaś zarekomendowała na wolne stanowisko [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 i 11 ust. 1 ustawy o k.s.e. oraz art. 62 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." powołał na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] [...] oraz odmówił powołania pozostałych jedenastu kandydatów. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wszyscy wnioskodawcy spełnili wymagania przewidziane w art. 10 ustawy o k.s.e. Jednakże poziom spełnienia przez nich przesłanek określonych w art. 10 ust. 1 pkt 6, 9 i 10 ustawy o k.s.e. był zróżnicowany, więc w celu wyłonienia najbardziej odpowiedniego kandydata przeanalizowano różnice w realizacji przez wnioskodawców wymagań ustawowych. W ocenie organu najlepszą kandydatką na stanowisko komornika sądowego okazała się [...]. Wysoko została oceniona również [...], jednak z uwagi na fakt, że ukończyła ona studia administracyjne a nie prawnicze, Minister wybrał [...]. Wszyscy pozostali kandydaci, w tym [...], zostali ocenieni negatywnie z powodu znacznych różnic względem [...]. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...] i [...]. Każda z nich wskazała argumenty przemawiające za wyborem jej kandydatury. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. po rozpatrzeniu obu wniosków i ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją pierwszą decyzję uznając, że najlepszą kandydatką jest [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego i niewzięcie pod uwagę złożonych przez nią dokumentów dodatkowych mających znaczenie przy ocenie jej kandydatury. Wskazała, że o wyborze [...] zadecydowało pozaprawne kryterium profilu ukończonych studiów. Kryterium temu organ nadał decydujące znaczenie, pomimo że nie występuje ono w ustawie o k.s.e. Organ w ogóle nie ocenił dorobku zawodowego [...] i [...], który ma zasadnicze znaczenie przy wydawaniu decyzji uznaniowej. W odpowiedzi na skargę [...] Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego jest decyzją podejmowaną w sferze uznania administracyjnego, co wynika z art. 10 ustawy o k.s.e. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić wówczas, gdy organ nie uzasadnił dostatecznie swojego wyboru, pozostawił poza rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. Sąd uznał, że do takich uchybień doszło w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Minister za podstawowy element porównania kandydatek uznał rodzaj wyższego wykształcenia uzyskanego przez skarżącą [...] i [...], w efekcie tego porównania przyjął, że wyższe wykształcenie prawnicze [...] daje najpełniejsze zabezpieczenie interesu społecznego, zaś pozostałe okoliczności podniesione i wykazane przez [...] – pominął. II Skargę kasacyjną złożyła [...]. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 p.p.s.a., polegające na: – całkowitym niezastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziła żadna przesłanka do jej uwzględnienia, – niewskazaniu przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. prawa materialnego poprzez: – błędną wykładnię art. 10 i 11 ustawy o k.s.e. polegającą na przyjęciu, że decyzje Ministra Sprawiedliwości wydane w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego i w konsekwencji uwzględnienie skargi na tej podstawie, – pominięcie przy rozstrzygnięciu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a." poprzez dokonanie oceny decyzji Ministra Sprawiedliwości pod względem celowości i słuszności, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien badać jedynie zgodność z prawem, co skutkowało uwzględnieniem skargi, – niezastosowanie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z zasadami interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie i wskazała, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uchylające decyzję Ministra Sprawiedliwości o wyborze [...] jest prawidłowe, bowiem organ niesłusznie uznał za wystarczające kryterium rodzaju studiów ukończonych przez obie kandydatki i pominął atuty [...] wynikające ze złożonej przez nią dokumentacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości poparł argumentację wnoszącej skargę kasacyjną. Podtrzymał tezę, że decyzja, którą wydał, jest uznaniowa i nie naruszył prawa powołując na stanowisko komornika sądowego wybraną przez siebie kandydatkę oraz odmawiając powołania innych kandydatów. Minister zaznaczył, że w sprawie dotyczącej powołania na wolne stanowiska komornika skargi na odmowę powołania na to stanowisko wniosły dwie kandydatki, którym odmówiono powołania: [...] oraz [...]. Skarga [...] nie została rozpoznana wraz ze skargą [...] i postępowanie w sprawie z tej skargi toczy się oddzielnie pod sygn. akt VI SA/Wa 815/12. Sprawa ta została zawieszona postanowieniem Sądu z dnia 20 lipca 2012 r. Minister wskazał, że sprawy powinny być rozpoznane łącznie, a brak odniesienia się w wyroku do zarzutów [...] ograniczył możliwość obrony jej praw jako strony. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pod kątem przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, zaś stroną (uczestniczką postępowania), która została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu sądowym zakończonym uchyleniem decyzji Ministra Sprawiedliwości była [...]. Wyjaśnić należy, że w przypadku istnienia jednego wolnego stanowiska komornika mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną w znaczeniu materialnym, której przedmiotem jest obsadzenie tego stanowiska. Uczestnikami postępowania w sprawie są wszystkie osoby, które złożyły stosowne wnioski, a ich procesowa pozycja jest równorzędna. W sprawie zapada jedno rozstrzygnięcie, które obejmuje wszystkich kandydatów – uczestników postępowania, przy czym dla jednego z nich jest pozytywne, zaś dla pozostałych negatywne. Złożenie skargi (lub skarg) na decyzję o powołaniu i odmowie powołania, powoduje przeniesienie sporu na etap postępowania sądowego. Niezależnie od liczby skarg, przedmiotem postępowania jest jedna decyzja Ministra o powołaniu i odmowie powołania na stanowisko komornika. Jest oczywiste, że każdy skarżący ma prawo przedstawiać argumentację przemawiającą za tym, że to właśnie on powinien być wybrany, a decyzja o powołaniu innej osoby jest wadliwa. W trakcie sądowej kontroli decyzji, argumentacja wszystkich skarżących zawarta w ich skargach powinna być wzięta pod uwagę, rozważona przez Sąd i uwzględniona w wytycznych dla organu, w razie uchylenia decyzji. Rozdzielenie skarg i wyrokowanie tylko na podstawie jednej z nich powoduje, że argumentacja pozostałych skarżących, zawarta w ich skargach, w istocie rzeczy nie zostanie już wzięta pod uwagę. W przypadku uchylenia decyzji na skutek pierwszej rozpoznanej skargi, pozostałe skargi staną się bezprzedmiotowe, z uwagi na usunięcie skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wytyczne dla organu zawarte w wyroku uchylającym decyzję nie obejmą argumentacji zawartej w nierozpoznanych skargach, a argumentacja ta nie będzie już mogła być oceniona merytorycznie przez Sąd, wobec konieczności umorzenia bezprzedmiotowych postępowań. Taka sytuacja procesowa musi być zakwalifikowana z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, bowiem autorzy nierozpoznanych skarg, którzy nie występowali w sprawie w charakterze skarżących, zostali pozbawieni możliwości obrony ich praw. Zauważyć należy, że samo powiadomienie wszystkich kandydatów o postępowaniu toczącym się na skutek jednej tylko skargi, nie wystarcza do uznania, że ich prawa są wystarczająco chronione. Te prawa są chronione w sposób pełny tylko wtedy, kiedy wszystkie skargi są merytorycznie rozpoznane w jednym postępowaniu, a wszystkie argumenty, wszystkich skarżących są zbadane przez Sąd i uwzględnione w wytycznych dla organu. Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosły dwie kandydatki [...] i [...]. Każda z tych skarg została zarejestrowana pod oddzielną sygnaturą (odpowiednio VI SA/Wa 625/12 i VI SA/Wa 825/12). Mimo tożsamości skarżonej decyzji oraz istnienia jednej sprawy administracyjnej (o obsadzenie wolnego stanowiska komornika), skargi nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Bieg nadano tylko skardze [...] i w sprawie z tej skargi zapadł kontrolowany wyrok, zaś postępowanie ze skargi [...] – jest zawieszone w oczekiwaniu na wyrok NSA w sprawie ze skargi [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie sądowe dotknięte jest wadą powodującą jego nieważność, gdyż [...] powinna w nim uczestniczyć jako skarżąca, a w takiej roli nie występowała, co pozbawiło ją możliwości należytej ochrony jej praw. W tym stanie rzeczy uznać należy, zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W postępowaniu tym powinny być rozpoznane skargi [...] i [...], zaś uczestnikami postępowania powinni być wszyscy pozostali kandydaci na stanowisko komornika objęci decyzją Ministra Sprawiedliwości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania, biorąc pod uwagę, że uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie nastąpiło z powodu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.