VII SA/Wa 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zw. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i Z. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września2012 r., znak [...], który w oparciu o art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1967 r., znak: [...], wstrzymującej J. B. prowadzenie robót budowlanych i nakazującej rozbiórkę rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy krótko omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. M. S. wystąpiła o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1967 r., znak: [...]. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważył, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1967 r. dotyczy nakazu rozbiórki samowolnie rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Następnie organ powołał się na stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym pojęcie "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyr. NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, MoP 2003, nr 14). Organ stwierdził zatem, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w trybie określonym tym przepisem, nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponadto należy także wskazać, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą bądź uchyleniem. Ponadto wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Tym samym decyzja nakazująca rozbiórkę jako decyzja oznaczająca "nabycie prawa" nie może być weryfikowana (uchylona bądź zmieniona) w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Ponadto decyzję o uchyleniu innej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. organ może wydać tylko, gdy w ramach uznania administracyjnego dysponuje pewną gamą rozstrzygnięć niepozostających jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, a taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odpowiada prawu. Odnosząc się do argumentów Skarżących, wskazujących, że "organ faktycznie jest związany żądaniem określonym we wniosku czyli zobowiązany jest do dokładnego określenia treści żądania strony, ale nie jest związany podstawą prawną wskazaną we wniosku" - w ocenie GINB, analiza treści pisma wnioskodawców z dnia [...] listopada 2011 r. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotem żądania było uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., znak: [...]. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje kilka środków nadzwyczajnego "wzruszenia" rozstrzygnięć ostatecznych, a mianowicie: wniosek o stwierdzenie nieważności oraz wniosek o wznowienie postępowania, a także możliwość uchylenia lub zmiany decyzji (niewadliwych) w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. We wniosku o wszczęcie postępowania z dnia [...] listopada 2011 r., pełnomocnik Skarżących jednoznacznie wskazał, który tryb ma zostać uruchomiony i opisał okoliczności, które żądanie to uzasadniają. Ponadto w toku całego postępowania odwoławczego Skarżący nie kwestionowali zastosowanego przez organ wojewódzki nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji. Zmiana stanowiska na etapie postępowania odwoławczego od decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], powoduje że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ww. rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. złożyli M. S. i Z. S. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 154 k.p.a. - przez błędną wykładnię tego przepisu, -art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania merytorycznego przepisu wydania decyzji, -naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i prawdy obiektywnej, wynikiem czego organ nie rozpoznał sprawy co do istoty. W skardze wskazali, że domagają się uchylenia decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1967 r. wydanej w stosunku do J. B. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1967 r. na mocy których J. B. został zobowiązany do rozbiórki rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego w [...] przy ulicy [...]. Skarżący we wniosku o uchylenie decyzji wskazali art. 154 k.p.a. jako podstawę prawną uchylenia przedmiotowych decyzji uzasadniając swoje stanowisko dotychczasowym orzecznictwem. Bezspornym w sprawie jest również fakt, że kolejne organy rozpatrujące niniejszą sprawę jednoznacznie przesądziły, że wskazana we wniosku podstawa prawna żądania, obliguje organ do wydania decyzji na tej podstawie. W konsekwencji powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zaskarżoną decyzją uznał, że jest związany żądaniem strony określonym we wniosku, tj. żądaniem uchylenia przedmiotowych decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. i z tych względów, z uwagi na niespełnienie przesłanek o których mowa w tym artykule, odmówił uchylenia decyzji. Zdaniem Skarżących organ powinien rozpoznać sprawę co do istoty, tj. ustalić czy na podstawie materiału dowodowego zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznych wydanych 40 lat temu. Na organie spoczywa obowiązek wskazania podstawy prawnej podjętej decyzji administracyjnej. Pouczanie w treści decyzji pełnomocnika o możliwościach prawnych wzruszenia decyzji ostatecznych można traktować jako przerzucanie na stronę obowiązku spoczywającego z mocy ustawy na organie. W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ rozpatrując argumenty strony powinien zając stanowisko co do faktu, czy decyzja o rozbiórce jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo czy też nie, rozważyć argumenty czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a. (argumenty skarżących podniesione w odwołaniu) i w oparciu o tak dokonane ustalenia wydać decyzję administracyjną. Abstrahując od powyższego skarżący wskazali, że organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 k.p.a., nie wskazując podstawy merytorycznej rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do trybu zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia ww. przesłanek, tj.: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena tego, czy strona nabyła lub nie prawo z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu treści decyzji. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie uprawnień, bądź nie mogą sprecyzować obowiązków swoich lub innych podmiotów, które byłyby korelatem uprawnień. Z kolei "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć, jako interes prawny, a nie, jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Taką decyzją jest niewątpliwie decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w niniejszej sprawie wydana na podstawie art. 51 i 58 ustawy z dnia 30 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). Już chociażby z tego względu, decyzja ta nie mogła podlegać weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. W decyzji z dnia [...] lipca 1967 roku organ (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]) wskazał, że inwestor J. B. "rozebrał część baraku i buduje nowy budynek przez co dopuścił się przekroczenia art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., nr 7, poz. 46)", wobec czego działając na podstawie art. 51 i art. 58 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1961 r. wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane i prawidłowo w oparciu o powołane przepisy nakazał dokonanie rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie wnioskowana do zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1967 r., wstrzymującą roboty budowlane i nakazującą rozbiórkę w oparciu art. 51 i 58 ustawy z dnia 30 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane. Decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją "związaną", to jest decyzją, do której wydania organ jest zobligowany w przypadku wystąpienia określonych prawem okoliczności. Oznacza to, że samym wola stron czy ich zgoda nie mogą prowadzić do uchylenia takiej decyzji. Wzruszenie decyzji w trybie art. 154 a także 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu, których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć w ramach przyznanego przez ustawodawcę "luzu decyzyjnego". Taka sytuacja w sprawie nie występuje. Uwzględnienie na podstawie art. 154 k.p.a. wniosku skarżących o uchylenie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 51 i 58 Prawa budowlanego z 1961 r. Trafne są zatem ustalenia organów obu instancji dotyczące braku istnienia przesłanek z art. 154 k.p.a. do uchylenia wnioskowanej decyzji bowiem przepis szczególny którym jest art. 58 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu w określonych prawem okolicznościach. Zmiana takiej decyzji we wskazanych trybach stanowiłaby niedopuszczalne obejście obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 154 k.p.a. jak i art 155 k.p.a. oraz podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zarzut naruszenia przez organ art. 154 k.p.a. nie jest zatem zasadny. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i prawdy obiektywnej, wynikiem czego organ nie rozpoznał sprawy co do istoty. Organ administracyjny orzekający na podstawie art. 154 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. nie jest władny ani do oceny zgodności z prawem, ani tym bardziej do pozbawienia mocy prawnej decyzji, która jest objęta wnioskiem skarżących o jej uchylenie z przyczyn wskazanych w art. 154 k.p.a. Do wzruszenia decyzji wadliwych przewidziane są tryby nadzwyczajne w postaci wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 k.p.a. ) oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 jak i art. 155 k.p.a. konieczne jest aby nie sprzeciwiały się temu przepisy szczególne. Na koniec wspomnieć należy, że - jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 14 listopada 2011 r., pełnomocnik (profesjonalny) Skarżących jednoznacznie wskazał, który tryb ma zostać uruchomiony i opisał okoliczności, które żądanie to uzasadniają. Ponadto w toku całego postępowania odwoławczego Skarżący nie kwestionowali zastosowanego przez organ wojewódzki nadzwyczajnego trybu uchylenia decyzji, tj. art. 154 k.p.a. Zmiana stanowiska na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Pomorskiego WINB z dnia 5 września 2012 r., znak: WOP.771.3.24.2011.EK, nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości ww. rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.