VII SA/Wa 2214/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek J. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. Z o. o. pozwolenia na budowę inwestycji "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami : wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." Na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. Nr [...],[...] obr. [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów ( w tym nad rowem po jego przykryciu ) na dz. Nr [...],[...],[...] obr. [...] oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...] przy ul. M. w R.. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.). Organ I instancji uznał, że wnioskodawca J. C. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inwestycji wyżej opisanej. Wojewoda [...] wskazał, że po dokonaniu analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego uznał, iż działki stanowiące własność J. C. nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami objętymi inwestycją. W związku z tym organ stwierdził, że projektowana inwestycja, objęta inwestycją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania , jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. W związku z tym organ przyjął, że działki J. C. nie leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i wobec tego nie posiada on interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia J. C. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie ocenił interes prawny J. C. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Przeanalizował obszar oddziaływania spornej inwestycji i w rezultacie podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że realizacja inwestycji zatwierdzonej w/w decyzją w żaden sposób nie wpłynie na możliwość korzystania lub zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. Skargę od tego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. C. Zarzucił w niej zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, niezebranie i nierozważnie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ocenienie przedstawionych zarzutów nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prowadzenia postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; Art. 89 i nast. K.p.a. poprzez brak wyznaczenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej w sytuacji, w której istniały kwestie wymagające wyjaśnienia; Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieznanie skarżącego za stronę postępowania administracyjnego. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Wojewody [...] odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek J. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. Z o. o. pozwolenia na budowę. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. Wojewoda [...] uznał, że wnioskodawca J. C. nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie Budowlano-Usługowej A. Sp. Z o. o. pozwolenia na budowę inwestycji "zespół małych domów mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami : wod.-kan., c.o., cwu, gaz, elektr." Na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej na dz. nr [...],[...] obr. [...], przyłącze kanalizacji deszczowej oraz parkingów ( w tym nad rowem po jego przykryciu ) na dz. nr [...],[...],[...] obr. [...] oraz przebudowę istniejącego wjazdu na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...] przy ul. M. w R. Podstawą tego rozstrzygnięcia było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania , jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy a zatem działki J. C. nie leżą w obszarze oddziaływania i wobec tego nie posiada on interesu prawnego we wszczęciu żądanego postępowania. Pamiętać jednak należy, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tego zaś rodzaju rozważania jakie poczyniły organy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do przymiotu strony skarżącego nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz materialnoprawny, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...], jako wydanego z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. Nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organy postępowanie, w zakresie ustalenia legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.