II GSK 1422/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Dariusz Dudra Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2559/12 w sprawie ze skargi F. M. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od F. M. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2559/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi F. M. Spółki z o.o. w W, uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Prezes NFZ decyzją z [...] października 2012 r. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z ostatecznymi ustaleniami komisji konkursowej oferta złożona do przedmiotowego postępowania przez SPZOZ "M. O." spełniała wszystkie warunki wymagane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a także wydanych na ich podstawie przepisów zarządzeń Prezesa Funduszu. Analiza dokumentacji postępowania przeprowadzona przez Prezesa Funduszu w związku z odwołaniem wniesionym przez F. M. Sp. z o.o. w W. potwierdziła słuszność ustaleń komisji konkursowej we wskazanym zakresie. W związku z powyższym organ uznał, że zarzut skarżącej dotyczący nieodrzucenia przez komisję konkursową oferty złożonej do przedmiotowego postępowania przez SPZOZ "M. O." należy uznać za bezzasadny, ponieważ nie istnieją dowody mogące świadczyć, iż wskazana powyżej oferta zawierała nieprawdziwe informacje lub nie spełniała wymaganych warunków. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedokonania w toku postępowania wyboru oferty skarżącej, Prezes NFZ stwierdził, iż oferta ta nie mogła zostać wybrana w toku postępowania, ponieważ została odrzucona przez komisję konkursową na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach, a więc z powodu zawierania nieprawdziwej informacji oraz z powodu niespełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ stwierdził, że na podstawie czynności kontrolnych i wyjaśniających przeprowadzonych w toku przedmiotowego postępowania komisja konkursowa dokonała ustaleń, zgodnie z którymi treść oferty F. M. naruszała warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne w następującym zakresie: - wykazany w ofercie ambulans o numerze rejestracyjnym [...] na dzień złożenia oferty był wykazany również w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne zawartej pomiędzy F. M. a Ł. Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia; - z przedstawionych przez Oferenta dokumentów wynikało, iż system łączności znajdujący się w jego dyspozycji, a przeznaczony do obsługi rejonu operacyjnego został zakupiony [...] maja 2012 r., a więc po dniu, na który przypadał termin składania ofert do przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym oferta F. M. została odrzucona przez komisję konkursową na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Według Prezesa NFZ, nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wszystkich okoliczności organ I instancji naruszył zasadę wynikającą z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ, z decyzji wydanej przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie wynika, dlaczego organ I instancji nie uwzględnił zarzutów skarżącej spółki wskazujących, iż ustalenia komisji konkursowej, zgodnie z którymi F. M. nie dysponowała na dzień [...] kwietnia 2012 r. właściwymi środkami łączności w rejonie operacyjnym, którego dotyczyło postępowanie, stały w sprzeczności ze stanem faktycznym. Wspomniana decyzja Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie wskazuje też podstawy nieprzyjęcia przez komisję konkursową wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez F. M. w ramach protestów złożonych w toku przedmiotowego postępowania. W odniesieniu do tych okoliczności organ I instancji ogranicza się do stwierdzenia, iż podtrzymuje uzasadnienie przedstawione przez komisję konkursową w rozstrzygnięciach złożonych protestów. WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, analiza art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie "wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględni odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (art. 154 ust. 7 zdanie drugie ustawy o świadczeniach). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne. Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie, i tym samym utrzymać w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji, albo uwzględnić odwołanie, i tym samym uchylić decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ, co stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego po wydaniu przez Prezesa NFZ zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] października 2012 r., która była w istocie decyzją uwzględniającą odwołanie w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, organ I instancji, tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia podmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. ustawy. W ocenie Sądu uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Tryb prowadzenia rokowań sugeruje, że postępowania, które było prowadzone z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, traktuje się jako unieważnione, a do rokowań prowadzonych w trybie art. 144 pkt 1 zaprasza się wszystkich świadczeniodawców, których oferty w poprzednim postępowaniu nie zostały odrzucone. Zatem należałoby w takim przypadku uznać, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział, powinni przystąpić do nowego postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ nakazał organowi I instancji ponownie rozpoznać sprawę jedynie w aspekcie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzasadnić powtórną decyzję zgodnie z wymogami art. 107§ 3 k.p.a. Takie działanie niewątpliwie naruszało art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, nawet jeżeli przyjmie się, że uwzględnienie odwołania w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach może przybierać postać nie tylko rozstrzygnięcia kasacyjnego łączącego się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, ale również rozstrzygnięcia kasacyjnego o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to i tak należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił zarzutu dotyczącego nieudostępnienia akt dotyczących drugiego z oferentów, ponieważ skarżąca nie skorzystała z możliwości wglądu w akta sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zarzucił naruszenie: I. Przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organy Funduszu art. art. 73-74, 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia uzasadnienia uchylonej decyzji we wskazanym zakresie, tj. wyjaśnienia okoliczności umiejscowienia lub nie wymaganej karetki w rejonie operacyjnym objętym konkursem ofert oraz wykazania dysponowania wymaganymi środkami łączności, czego dyrektor oddziału wojewódzkiego w uchylonej decyzji nie uczynił; - nie zastosował art. 73-74 k.p.a., procedując zasady udostępnienia akt sprawy; - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że: - decyzja organu I instancji nie uzasadniła w sposób wyczerpujący decyzji komisji konkursowej o odrzuceniu oferty skarżącego, w związku z czym dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powinien uzupełnić uzasadnienie swego rozstrzygnięcia w tym zakresie i nie poprzestać na stwierdzeniu, że podtrzymuje stanowisko komisji konkursowej, w związku z czym zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., - a w szczególności Prezes Funduszu ustalił, że: - odnośnie do okoliczności posiadania przez skarżącego wymaganych środków łączności, organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie czy na [...] kwietnia 2012 r. skarżący środkami tymi dysponował i czy przez komisję konkursową wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie zostały przyjęte, wobec czego dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powinien poddać tę kwestię wyczerpującej analizie; - odnośnie lokalizacji karetki w rejonie operacyjnym objętym przedmiotem postępowania konkursowego, organ I instancji nie wyjaśnił w wydanej decyzji, czy świadczeniodawca dysponował karetką w tym rejonie czy w rejonie innym, co było podstawą do odrzucenia oferty. 2) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tego, jakie dodatkowe okoliczności ma wyjaśnić organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę pomimo tego, że; - Prezes uzasadnił potrzebę pełniejszego uzasadnienia decyzji organu I instancji, z którego wynikałoby w sposób niebudzący wątpliwości, że oferta skarżącego świadczeniodawcy podlegała odrzuceniu przez komisję konkursową. II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że Prezes Funduszu jako organ II instancji nie ma podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jedynie może odwołania strony albo nie uwzględnić albo uwzględnić i uchylić decyzję dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu celem przeprowadzenia nowego postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika, iż uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu dwuinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, iż zasługuje na akceptację stanowisko Sądu I instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia tylko dlatego, że Prezes NFZ uchylając decyzję organu I instancji nakazał temu organowi rozpoznać sprawę jedynie w aspekcie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzasadnić powtórną decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż decydujące znaczenie w sprawie miała okoliczność, iż Prezes NFZ uwzględnił odwołanie, gdyż w takim przypadku niezależnie od zaleceń zawartych w decyzji organu II instancji z mocy samego prawa określonego w art. 154 ust. 7 u.s.o.z. "przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej". To dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, która, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, podkreślając, że to postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Prezesa NFZ nie naruszała przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Nie można przy tym pomijać, iż opisane przez Sąd I instancji "mankamenty" samego uzasadnienia decyzji (przy prawidłowości samego rozstrzygnięcia) zostały sanowane przez Sąd I instancji, zwłaszcza gdy się uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.