II OSK 2018/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 48/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 48/13 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., Burmistrz P. wydał decyzję w dniu [...] lipca 2012 r., nr [...], określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placem manewrowym oraz infrastrukturą towarzysząca na działkach o numerach: ...[...]... (zjazd z drogi) położonych w obrębie [...] i ...[...]... (zjazd z drogi) położonych w obrębie miejscowości [...], [...] oraz [...] (oddziaływanie rotora) i ...[...]... (zjazd z drogi) położonych w obrębie [...]; ...[...]... (zjazd z drogi) w obrębie [...]; [...] (oddziaływanie rotora); [...] oraz ...[...]... (oddziaływanie rotora) położonych w obrębie [...]; [...] oraz ...[...]... (oddziaływanie rotora) i [...] (zjazd z drogi) położonej w obrębie [...], gmina P. W dniu 24 lipca 2012 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] w K. – zwane dalej Stowarzyszeniem. Stowarzyszenie założone zostało na mocy uchwały komitetu założycielskiego (liczącego 6 osób) podjętej podczas zebrania w dniu 2 lipca 2012 r., na którym uczestnicy zebrania uchwalili również regulamin stowarzyszenia wskazujący jako jeden z celów jego działalności m.in. podejmowanie działań mających na celu ochronę środowiska przed niewłaściwą lokalizacją elektrowni wiatrowych oraz troskę o zachowanie walorów krajobrazowych i przyrodniczych obszarów, na których planowana jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. W dniu 4 lipca 2012 r. zawiadomienie o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pod nazwą Stowarzyszenie [...] w K., przesłane zostało do Starosty O. Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. Starosta O. poinformował Stowarzyszenie o dokonaniu jego rejestracji w prowadzonym przez niego Rejestrze Stowarzyszeń Zwykłych, pod nr [...]. W dniu 11 lipca 2012 r. Stowarzyszenie powiadomiło pisemnie Burmistrza P. o jego powstaniu. Ponadto wskazało, że na mocy art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą, przysługuje mu prawo do czynnego udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie realizacji przedsięwzięć dotyczących lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych, czy biogazowni. Na podstawie ww. przepisów wywodziło swoje prawo do czynnego udziału na prawach strony w każdym stadium postępowania dotyczącego m.in. budowy 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placem manewrowym oraz infrastrukturą towarzysząca na działkach położonych w obrębie ...[...]... gmina P. i zwróciło uwagę na konieczność respektowania przez organ praw Stowarzyszenia wynikających m.in. z art. 31 § 1, § 2, § 3 i § 5 k.p.a. W odwołaniu, wniesionym od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, Stowarzyszenie podniosło zarzuty względem zaskarżonego aktu z uwagi na jego niezgodność z przepisami prawa. Podkreśliło, że jego legitymacja do udziału w postępowaniu wynika z postanowień art. 44 i art. 45 ustawy, jak również udział ten uzasadniają cele określone w regulaminie Stowarzyszenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie uznając, że w dacie składania odwołania nie miało ono zdolności procesowej. Wskazując na regulacje wynikające z art. 5 § 2 pkt 5, art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy, organ odwoławczy wywiódł, że stowarzyszenie, w tym również stowarzyszenie zwykłe, jest organizacją społeczną, która może brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji środowiskowej. Następnie, powołując przepisy art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.), organ wyjaśnił, że przywołany art. 41 ust. 2 wskazuje na cechę upraszczającą proces zakładania stowarzyszenia zwykłego, a mianowicie stanowi o tym fakt, iż brak reakcji organu nadzorującego, w terminie 30 dni, na zawiadomienie o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego oznacza możliwość rozpoczęcia jego legalnego działania, a data ta winna być też uważana za formalny początek działania. Dostrzegając, że Starosta O. otrzymał pismo informujące o utworzeniu Stowarzyszania w dniu 4 lipca 2012 r., Kolegium wskazało, że stosownie do regulacji art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, Stowarzyszenie mogło rozpocząć legalne działanie dopiero po upływie 30 dni od tej daty, tj. 4 sierpnia 2012 r. Data ta, w ocenie organu, winna być uważana za formalny początek działania Stowarzyszenia. To z kolei oznacza, że składając odwołanie nie posiadało ono zdolności procesowej, a tym samym nie mogło wnieść skutecznie odwołania. Powyższe postanowienie zaskarżone zostało przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc w skardze o uchylenie postanowienia Stowarzyszenie podniosło, że zostało ono wydane z naruszeniem: - art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach wskutek błędnego przyjęcia, że stowarzyszenie zwykłe może rozpocząć działanie dopiero po upływie 30 dni od dnia poinformowania organu nadzoru o swoim powstaniu, pomimo wcześniejszego wpisu stowarzyszenia przez właściwy organ nadzoru do Rejestru Stowarzyszeń Zwykłych; - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a, poprzez niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, pomimo że uzasadnione jest to celami statutowymi i przemawiał za tym interes społeczny; - art. 134 k.p.a. polegającego na bezpodstawnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Uzasadniając podniesione zarzuty Stowarzyszenie zaakcentowało, że Starosta O., jako organ nadzoru nad stowarzyszeniami został powiadomiony o jego utworzeniu pismem z dnia 4 lipca 2012 r., a z braku podstaw do zakwestionowania zgodności z przepisami prawa statutu stowarzyszenia, a także wymagań dotyczących jego założycieli, Stowarzyszenie zostało bezzwłocznie zarejestrowane w Rejestrze Stowarzyszeń Zwykłych. Zdaniem Stowarzyszenia, tego rodzaju rejestracja daje organizacji społecznej prawo do podejmowania legalnego działania zgodnego z jej celami określonymi w statucie. Wskazany przez Kolegium termin 30 dni, określony art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, dotyczy tylko sytuacji, kiedy pomimo poinformowania przez stowarzyszenie zwykłe organu nadzoru o swoim powstaniu, organ ten, ani nie dokonał wpisu, ani nie zostało wydane w tym czasie orzeczenie zakazujące jego działalności. W tej sprawie organ nadzoru dokonał oceny legalności jego działania i w konsekwencji pozytywnego jej wyniku dokonał wpisu do właściwego rejestru. Nie zachodziła więc ewentualność wydania przez sąd rejestrowy orzeczenia o zakazie założenia Stowarzyszenia. Wpisanie stowarzyszenia do Rejestru Stowarzyszeń Zwykłych stanowiło podstawę do legalnego działania. Wskazując, że Kolegium pominęło fakt reakcji organu nadzorującego, w postaci dokonania rejestracji, Stowarzyszenie zakwestionowało posiłkowanie się przy ustalaniu jego legitymacji konstrukcją z art. 41 ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach w sytuacji, gdy w procesie rejestracji nie wystąpiła bezczynność organu. Zaznaczyło, iż termin 30 dni określony w art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach należy uznać za termin ostatecznego załatwienia sprawy w zakresie zarejestrowania stowarzyszenia zwykłego, obejmujący zarówno działanie organu nadzoru, a także sądu rejestrowego. W sytuacji braku jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru, braku zarejestrowania stowarzyszenia, a także nie wystąpienia z wnioskiem do sądu rejestrowego - po upływie ww. terminu każde stowarzyszenie zwykłe może podjąć legalną działalność. Jednocześnie okoliczność wpisania stowarzyszenia do Rejestru Stowarzyszeń Zwykłych stanowi podstawę do jego legalnego działania, która to czynność stanowi reakcję organu nadzoru. Z nabyciem uprawnienia do legalnego działania, Stowarzyszenie mogło zatem skutecznie skorzystać z uprawnień określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Sądu, skarżące Stowarzyszenie w dacie wniesienia odwołania nie posiadało zdolności administracyjnoprawnej do zaskarżenia decyzji w toku administracyjnego postępowania. Sąd wskazał, że utworzenie stowarzyszenia zwykłego (jego powstanie), stosownie do art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, następuje w wyniku uchwalenia przez co najmniej trzy osoby, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe regulaminu jego działalności. Nie oznacza to jednak, że od tego momentu stowarzyszenie może skutecznie podjąć swoją działalność. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach, o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego jego założyciele informują na piśmie właściwy, ze względu na przyszłą siedzibę stowarzyszenia, organ nadzorujący, podając dane, o których mowa w ust. 2. W myśl art. 41 ust. 1 wskazanej ustawy, Sąd rejestrowy, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może natomiast zakazać założenia stowarzyszenia zwykłego, jeżeli nie spełnia ono warunków określonych w art. 16, przy czym art. 14 ust. 2 znajduje tu odpowiednie zastosowanie. Przepis art. 41 ust. 2 stanowi z kolei, że jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano jego działalności, może ono rozpocząć działalność. Uwzględniając wskazane powyżej przepisy Prawa o stowarzyszeniach, stanowiące podstawę prawną działania stowarzyszenia zwykłego, w ocenie Sądu przyjąć należy, że dopiero brak reakcji organu nadzorującego lub prokuratora, w terminie 30 dni, na zawiadomienie o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego oznacza możliwość rozpoczęcia jego legalnego działania, a data ta winna być też uważana za formalny początek jego działania. Stowarzyszenie zwykłe może tym samym podejmować skutecznie działania dopiero po upływie 30 dni od dnia poinformowania organu nadzorującego o jego założeniu, jeżeli w tym terminie Sąd nie zakazał jego działalności. Sąd zwrócił uwagę, że skarżące Stowarzyszenie, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, zostało utworzone w dniu 2 lipca 2012 r. Zawiadomienie o utworzeniu Stowarzyszenia wpłynęło w dniu 4 lipca 2012 r. do organu nadzorującego, którym - w myśl art. 8 ust. 5 pkt 2 Prawa o stowarzyszeniach - jest Starosta O. W odpowiedzi na zawiadomienie, Starosta pismem z dnia 6 lipca 2012 r. poinformował Stowarzyszenie o dokonaniu jego rejestracji w Rejestrze Stowarzyszeń Zwykłych. Jednakże rejestracja ta błędnie została potraktowana przez Stowarzyszenie jako podstawa do podjęcia legalnej działalności. Legalnie Stowarzyszenie mogło zacząć działalność najwcześniej po upływie 30 dni od dnia dokonania zawiadomienia, tj. dopiero od dnia 4 sierpnia 2012 r. Prowadzona przez starostów ewidencja stowarzyszeń zwykłych ma jedynie charakter porządkowy i informacyjny. Przepisy ustawy Prawa o stowarzyszeniach nie nakładają na organy nadzorujące (starostów) obowiązku wpisywania stowarzyszenia zwykłego do rejestru bądź do ewidencji. Jedynie w celach porządkowych i informacyjnych starostowie prowadzą własne ewidencje (wykazy, rejestry, spisy) stowarzyszeń zwykłych. Umieszczenie w niej stowarzyszenia zwykłego nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdyż powstaje ono i istnieje niezależnie od tego, czy jest wpisane do ewidencji, czy też nie. Wpisu takiego nie można tym samym utożsamiać z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), którego skutkiem, w przypadku stowarzyszenia niebędącego stowarzyszeniem zwykłym, w myśl art. 17 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, jest uzyskanie osobowości prawnej i możliwości rozpoczęcia działalności. Ustawową podstawą do legalnego działania przez stowarzyszenie zwykłe, zgodnie z art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, jest wyłącznie upływ 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego przez organ nadzorujący i niewydanie - na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora - w tym terminie przez Sąd zakazu jego działalności. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, którego niedopuszczalność stwierdzono zaskarżonym postanowieniem, Stowarzyszenie wniosło w dniu 24 lipca 2012 r. Skoro jednak w dacie wniesienia odwołania nie mogło jeszcze działać legalnie, to nie mogło skutecznie wnieść przedmiotowego środka zaskarżenia. W dacie jego wniesienia Stowarzyszenie nie mogło bowiem, jako stowarzyszenie zwykłe (organizacja ekologiczna), podejmować skutecznych działań w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Legalność działania jest jednym z warunków udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Rozpoczęcie działalności przez skarżące Stowarzyszenie przed dniem 4 sierpnia 2012 r., w świetle przepisów art. 40 i art. 41 Prawa o stowarzyszeniach, nie było dopuszczalne, wobec czego podejmowane przed tą datą działania nie mogą być uznane za legalne i prawnie skuteczne. Sąd stwierdził zatem, że skoro w dacie wniesienia odwołania Stowarzyszenie nie posiadało zdolności do podejmowania skutecznych czynności w postępowaniu administracyjnym to uznać należało, że w niniejszej sprawie zaistniała podmiotowa przesłanka niedopuszczalności odwołania, a wydane w tym przedmiocie postanowienie Kolegium jest zgodne z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach poprzez błędne przyjęcie, iż stowarzyszenie zwykłe może rozpocząć działalność dopiero po upływie 30 dni od dnia poinformowania organu nadzoru o swoim powstaniu, pomimo wcześniejszego wpisu stowarzyszenia przez właściwy organ nadzoru do Rejestru Stowarzyszeń Zwykłych; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Opolu skargi, w sytuacji, gdy postanowienie SKO w O. z dnia [...] października 2012 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenia przepisów postępowania, w szczególności na błędnym przyjęciu przez ten organ stanu faktycznego i prawnego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja wynikająca z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że stowarzyszenie zwykłe może podejmować skutecznie działania dopiero po upływie 30 dni od dnia poinformowania organu nadzorującego o jego założeniu, jeżeli w tym terminie sąd nie zakazał jego działalności. W ocenie skarżącego kasacyjnie skoro organ nadzorujący dokonał rejestracji stowarzyszenia i nie wystąpił z wnioskiem do Sądu rejestrowego o zakazanie założenia stowarzyszenia, to tym samym uznać należało, że stowarzyszenie mogło rozpocząć legalną działalność zgodną z jego celami określonymi w regulaminie w dniu rejestracji. Skarżący kasacyjnie podnosi, że termin 30 dni określony w art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach dotyczy tylko sytuacji, kiedy pomimo poinformowania przez stowarzyszenie zwykłe organu nadzorującego o swoim powstaniu, organ ten nie zakazał jego działalności, jednocześnie nie podejmując przez okres 30 dni żadnych działań nadzorczych. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Stosownie do art. 41 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, sąd rejestrowy, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może zakazać założenia stowarzyszenia zwykłego, jeżeli nie spełnia ono warunków określonych w art. 16. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 2 tej ustawy, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano jego działalności, może ono rozpocząć działalność. Z powołanych przepisów wynika, czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do sądu rejestrowego o zakazanie założenia stowarzyszenia zwykłego przysługuje również prokuratorowi. Przyjęcie poglądu, że brak sprzeciwu organu nadzorującego i zarejestrowanie Stowarzyszenia w rejestrze prowadzonym przez ten organ uprawniało Stowarzyszenie do podjęcia działalności, powodowałoby pozbawienie prokuratora uprawnienia przewidzianego w art. 41 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, tj. możliwości wystąpienia do sądu rejestrowego o zakazanie założenia stowarzyszenia zwykłego. Stwierdzić zatem należy, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że dopiero brak reakcji organu nadzorującego lub prokuratora, w terminie 30 dni, na zawiadomienie o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego oznacza możliwość rozpoczęcia jego legalnego działania, a upływ tego terminu warunkuje podjęcie działalności przez stowarzyszenie. Wcześniejsze rozpoczęcie działalności przez taki podmiot nie jest zatem dopuszczalne, a podejmowane w takiej sytuacji działania nie mogą być uznane za legalne i prawnie skuteczne. Zasadnie również wskazał Sąd I instancji, że organy nadzorujące (starostowie) prowadzą rejestry stowarzyszeń zwykłych jedynie w celach porządkowych i informacyjnych, nie jest to natomiast wymagane przez przepisy prawa. Zarejestrowanie stowarzyszenia zwykłego nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jak już bowiem wskazano, podstawą do rozpoczęcia działalności przez stowarzyszenie zwykłe, zgodnie z art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, jest upływ 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego przez organ nadzorujący i niewydanie - na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora - w tym terminie przez Sąd zakazu jego działalności. Wobec tego, zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach należało uznać za niezasadny. Nie można zgodzić się również ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., bowiem są to przepisy wzajemnie się wykluczające. Sąd I instancji słusznie oddalił skargę, skoro w sprawie nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia, a więc prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.