I OSK 2844/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 42/12 w sprawie ze skargi B.P. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Dnia 16 lutego 2013 r. B.P. oraz P.P. (dalej skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) złożyli do Prezydenta Miasta Kalisza wniosek o udostępnienie w informacji publicznej poprzez przesłanie 2 protokołów kontroli operatu geodezyjnego [...] przeprowadzonych przed jego zwrotem geodecie. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. organ poinformował skarżących, że udostępnianie wnioskowanych dokumentów reguluje § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r., w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U. 1999 r., nr 49, poz. 493, dalej rozporządzenie z 1999 r.) o treści: "Udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzanych także na nośnikach informacji, na podstawie: 1) zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości - w zakresie zasobu bazowego i zasobu użytkowego, 2) zamówień na mapy i informacje - w zakresie zasobu użytkowego". Organ podniósł, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi o możliwości wydawania dokumentów z zasobu przejściowego. Podział dokumentacji geodezyjnej na grupy funkcjonalne regulują przepisy Instrukcji technicznej "0-3" "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej" wprowadzonej do stosowania rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. 1999 r., nr 30 poz. 297). Delegacja ustawowa do ww. rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu zawarta jest w art. 40 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej pr. geod.). Prezydent zwrócił uwagę, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jej przepisy nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pismem z dnia 19 marca 2012 r. skarżący wezwali Prezydenta do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z 16 lutego 2012 r. W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował skarżących, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. Pismem z dnia 28 marca 2013 r. skarżący wnieśli do WSA skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z 26 kwietnia 2012 r. Prezydent wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie – podnosząc, że rozpatrywana sprawa należy do spraw z zakresu wykonawstwa geodezyjnego i kartograficznego. Organ wyjaśnił, że żądana przez wnioskujących informacja nie jest informacją w sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ani też nie jest wyszczególniona w katalogu spraw w art. 6 udip. Organ wskazał, że udostępnianie zasobu geodezyjnego, którego częścią jest protokół kontroli pracy geodezyjnej sporządzony w wyniku czynności sprawdzających organu przed przyjęciem pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, reguluje przepis szczególny, jakim jest rozporządzenie z 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. o sygn. akt IV SAB/Po 42/12, skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powyższego orzeczenia, w niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do Prezydenta o udzielenie informacji publicznej dotyczącej dwóch protokołów kontroli operatu [...], przed ich zwrotem geodecie celem usunięcia stwierdzonych uchybień oraz po ich usunięciu. Wskazane protokoły należą do zasobu przejściowego, w którego obręb wchodzą niezakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze. Zarówno w prawie geodezyjnym i kartograficznym, jak i w rozporządzeniu z 1999 r. nie zostały określone zasady udostępniania danych z tego zasobu. Prawodawca nie przesądził jednocześnie, że dane pochodzące z tego zasobu objęte zostały klauzulą tajności, wskazując jedynie w sposób generalny w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 1999 r., że udostępnianie zasobu odbywa się z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz o ochronie danych osobowych. Prezydent powinien był zatem – w ocenie WSA – wziąć pod uwagę, że skarżąca ubiegała się o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia dokumentu urzędowego i zastanowić się, czy wobec braku szczególnego trybu w pr.geod. i aktach prawnych niższej rangi, nie udzielić skarżącej żądanej informacji na zasadach ogólnych. Sąd pierwszej instancji miał też na uwadze, że dnia 8 czerwca 2012 r. przestało obowiązywać rozporządzenie z 1999 r., które zostało uchylone mocą art. 23 pkt 13 lit. c ustawy z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2010 r., nr 76, poz. 489). O ile zatem w dniu złożenia podania o udzielenie informacji publicznej obowiązywały jeszcze przepisy rozporządzenia z 1999 r., o tyle w dniu orzekania przez WSA stan prawny uległ w powyżej wskazanym zakresie zmianie. Przy czym orzekając w sprawach skarg na bezczynność sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny istniejący w chwili wyrokowania. Dlatego obecnym stanie prawnym jedynie przepisy u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie przez skarżącą żądanych informacji, zgodnie z zasadami przejrzystości, niedyskryminacji i niewyłączności. Wobec braku szczególnej regulacji dotyczącej sformułowanego przez skarżącą żądania udzielenia informacji publicznej, w aktualnym stanie prawnym Prezydent powinien uczynić zadość temu żądaniu stosując przepisy u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 149 §1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 16 lutego 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W pkt 2 wyroku Sąd w oparciu o art. 149 §1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd kierował się w tym względzie znacznym stopniem skomplikowania materii prawnej, która miała zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym zaistniałą w toku postępowania zmianą stanu prawnego, oraz działaniem Prezydenta, które nie wiązało się z odmową udzielenia informacji publicznej z powodu opieszałości, braku aktywizmu, czy też zlekceważenia osoby wnioskodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Kalisza, zaskarżając orzeczenie w całości. Rzeczonemu wyroki Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zarzucił cztery uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, że materiały wchodzące w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego winny być udostępnione na podstawie tej ustawy. Po drugie, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Po trzecie, art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie na zasadzie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po czwarte, art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy podlegała ona odrzuceniu bądź oddaleniu. Jak zauważył skarżący kasacyjnie, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" ww. ustawy umożliwia dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a nie bezpośrednio do informacji czy danych zgromadzonych w tych rejestrach, zwłaszcza że dostęp do nich podlega regulacji szczególnej zawartej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B.P. wniosła o jej oddalenie, wskazując na jej błędną konstrukcję, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na nieprawidłowości w zakresie sformułowania skargi kasacyjnej – m.in. niepodanie dokładnych jednostek redakcyjnych wszystkich przepisów mających być wzorcem kontroli kasatoryjnej. Istota niniejszej sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się jednak do tego, czy protokoły kontroli operatu geodezyjnego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej "u.d.i.p."). Jak wynika z uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr. 3, poz. 38), przepisy u.d.i.p. stosuje się w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy wówczas, gdy ustawa szczególna nie stanowi inaczej bądź danej materii nie reguluje w sposób odmienny od u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. 1999 r., nr 30, poz. 297) zostało uchylone i brak jest obecnie przepisów w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), które regulowałyby udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie przez skarżących informacji. Należy zatem ustalić charakter żądanych protokołów kontroli operatu geodezyjnego (k. 6-80 akt administracyjnych). Analiza ta wskazuje, że są one oświadczeniem wiedzy pracowników Urzędu Miasta Kalisza, podpisanym przez nich, a zatem spełniają definicję dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Pracownicy ci są bowiem funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, gdyż pracują w urzędzie obsługującym organ samorządu terytorialnego (Prezydent Miasta Kalisza). Utrwalone przez nich dokumenty mają zatem charakter urzędowy, stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p.. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że protokoły kontroli operatu geodezyjnego są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Z braku zaś odmiennych regulacji szczególnych, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Tym samym, wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Mimo wniosku B.P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, Sąd nie mógł ich zasądzić, gdyż poniesienie ich nie zostało przez nią wykazane.