II SA/Bd 1165/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi spółki E. z siedzibą w P. na stanowisko [...] Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] sierpnia 2012 r. K.-P. Inspektor Inspekcji Handlowej w B. zawiadomił N. sp. z o.o. w M. o wszczęciu wobec niej postępowań administracyjnych w przedmiocie uiszczenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. Nr 151, poz. 1219) należności pieniężnej w kwocie stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych czekolady mlecznej odtłuszczonej z nadzieniem o smaku truskawkowym (50%) "A." 100g, wyprodukowanej przez E. sp. z o.o. w P., oznakowanej datą minimalnej trwałości "najlepiej spożyć przed końcem 12.12." (nr partii [...]), nieodpowiadającej wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych (Dz. U. Nr 214, poz. 1813, z późn. zm.) z uwagi na wykazaną w trakcie badań laboratoryjnych wyższą zawartość w czekoladzie ekwiwalentów tłuszczu kakaowego (CBE) wynoszącą 5,79% ± 0,32% zamiast nie więcej niż 5% oraz deklaracji producenta z uwagi na niższą zawartość nadzienia wynoszącą 43,4% ± 0,2% i 47,4% ± 2,2% zamiast 50% oraz wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. 2005, Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.), z tytułu wprowadzenia do obrotu w/w partii artykułu rolno-spożywczego, nie odpowiadającego jakości handlowej, określonej w przepisach o jakości handlowej oraz deklarowanej w oznakowaniu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. sp. z o.o. złożyła oświadczenie o przystąpieniu do opisanego powyżej postępowania w charakterze strony. W uzasadnieniu wskazano, że spółka, jako producent poddawanego badaniom towaru, posiada interes prawny, a zatem na zasadzie art. 28 k.p.a. posiada uprawnienie do partycypowania w postępowaniu w charakterze strony. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatytułowanym jako stanowisko K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. organ ten odmówił dopuszczenia E. sp. z o.o. do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przedstawiając argumenty, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a zatem o posiadaniu przymiotu strony decydują przepisy prawa materialnego, wyznaczające granice sprawy. W niniejszym postępowaniu w ocenie organu stroną jest niewątpliwie N. sp. z o.o., gdyż jest ona podmiotem, o którego obowiązkach organ władczo rozstrzyga w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Jednocześnie organ podkreślił, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż podmiotem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu w/w partii artykułu rolno-spożywczego, nieodpowiadającego jakości handlowej, może być wyłącznie sprzedawca detaliczny, nie zaś producent. Tym samym w ocenie organu E. sp. z o.o. posiada jedynie interes faktyczny w partycypowaniu w toczącym się postępowaniu, którego to pojęcia nie można utożsamiać z pojęciem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. E. sp. z o.o. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmówieniu przedsiębiorcy prawa udziału w sprawie w charakterze strony. Odpowiedzią na powyższe pismo było pisemne stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z dnia [...] września 2012 r., podtrzymujące poprzednio zajęte w tej kwestii stanowisko oraz przedstawione w poprzednim piśmie argumenty. W dniu [...] października 2012 r. E. sp. z o.o. wniosła skargę na odmowę uznania za stronę postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając że Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej dopuścił się obrazy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wadliwe ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie ogólnych zasad i wymagań prawa żywnościowego w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, poprzez jego niezastosowanie. Konkludując skarżący wnosił o stwierdzenie bezskuteczności odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w toczącym się postępowaniu oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie niesie ze sobą istotne dla skarżącej spółki skutki w postaci możliwości przypisania jej jako producentowi odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu towarów nie odpowiadających jakości handlowej oraz deklarowanej na opakowaniu, co z kolei może prowadzić do dalszej odpowiedzialności o charakterze cywilnoprawnym. Jednocześnie spółka jako przepisy prawa nadające jej legitymację do występowania w postępowaniu dotyczącym N. sp. z o.o., wskazała art. 40a ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zw. z art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie ogólnych zasad i wymagań prawa żywnościowego. Skarżąca argumentowała także, iż źródłem interesu prawnego mogą być również normy prawa cywilnego materialnego, zwłaszcza jeśli regulują one zakres odpowiedzialności odszkodowawczej. W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w B. wniósł o odrzucenie skargi, względnie (z ostrożności procesowej) o jej oddalenie. Stanowisko to uzasadniał, brakiem legitymacji procesowej spółki w niniejszej sprawie. Co prawda organ wskazał, iż pojęcie interesu prawnego w rozumieniu p.p.s.a. różni się od tego, używanego w k.p.a., jednakże w jego ocenie nie zmienia to faktu, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż istnieje przepis prawa nadający skarżącemu legitymację w obu tych postępowaniach. Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie skarga nie powinna być rozpoznana, gdyż sprawa w niej opisana nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, tzn. czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ma więc charakter ograniczony, co oznacza, że zasadniczo objęte są nią jedynie działania administracji publicznej wskazane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W doktrynie i orzecznictwie jest niesporne, że "dopuszczenie" do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia, zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 p.p.s.a. Jako że czynność, która jest przedmiotem zaskarżenia do Sądu, nie jest niewątpliwie żadnym z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-8 p.p.s.a., kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania działania organu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Mając na uwadze wymogi powyższe uznać należy, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2008 r., II GSK 340/08, LEX nr 515352. W tym stanie rzeczy działanie organu polegające na wysłaniu do skarżącej spółki pisma zawierającego stanowisko, że z uwagi na brak interesu prawnego nie jest ona stroną postępowania, nie podlega w ogóle kontroli sądowej. Zajęte przez organ pisemne stanowisko o odmowie dopuszczenia do postępowania skarżącej w charakterze strony nie jest więc żadnym z aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega w związku z tym kontroli sądowej. Tym samym droga sądowa w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu w charakterze strony była niedopuszczalna. Zatem skarga ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co skutkowało tym, że Sąd nie rozpoznawał skargi merytorycznie i nie może odnieść się do obszernych wywodów i szeregu argumentów skarżącej dotyczących prawidłowości działania organu.