V SA/Wa 957/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant: starszy sekretarz - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością; Oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2011r. Minister Finansów, w wyniku złożenia przez W. K. – Skarżącego w niniejszej sprawie zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2009 r. Dyrektora Izby Skarbowej w R. nr [...] przekazujące podanie zgodnie z właściwością rzeczową. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 2010 r. Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie w dniu [...] listopada 2010r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego Skarżącego. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego doręczono Skarżącemu 2 grudnia 2010 r. Pismem z 8 grudnia 2010 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w R. z pismem zatytułowanym "Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym" podnosząc, iż zajęcie było prawnie niedopuszczalne, niezgodne z przepisami prawa i przedwczesne. Podniósł, że w dacie wystawienia zawiadomienia egzekwowany obowiązek był niewymagalny, zachodziły więc przesłanki do niedokonania przedmiotowego zajęcia. Tym samym naruszono art. 67 § 1 i art. 80 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie w tym samym dniu Skarżący złożył odrębnym pismem do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w R. przekazał pismo z 8 grudnia 2010 r. zatytułowane "Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym" zgodnie z właściwością do organu egzekucyjnego. W ocenie organu z treści pisma wynikało, że Skarżący wnosi zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Minister Finansów, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] grudnia 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że po wniesieniu przez daną osobę żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek dokonania oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Każdorazowo organ winien ustalić, czy jest właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia podania i załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej przestrzegają bowiem z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co wynika z zasady praworządności. Organ odwoławczy zauważył, że w złożonym podaniu Skarżący nie podnosił zarzutów formalnoprawnych odnoszących się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego przy dokonywaniu zawiadomieniem z [...] listopada 2010 r. zakwestionowanych czynności egzekucyjnych. W podaniu Skarżący podnosił wyłącznie kwestie mieszczące się formalnie w granicach zakreślonych art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (m.in. brak wymagalności egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego), które to okoliczności mogą być przedmiotem merytorycznej oceny przy rozpatrywaniu zarzutów. Minister Finansów wyjaśnił, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia. Służą one zobowiązanemu tylko w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego i są podstawowym środkiem ochrony jego praw. Skoro zatem skierowane do Dyrektora Izby Skarbowej w R. pismo z 8 grudnia 2010 r. zatytułowane "Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym" zawierało wyłącznie kwestie mieszczące się formalnie w granicach zakreślonych art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zostało wniesione w terminie zarzutów, to prawidłowo zostało zakwalifikowane jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i przekazane do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. jako organu właściwego do ich rozpatrzenia. Natomiast, zdaniem organu, fakt, iż zobowiązany odrębnym pismem wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego pozostawał bez wpływu na powyższe. Organ odwoławczy odnosząc się do twierdzeń Skarżącego dotyczących obowiązku wezwania wnoszącego podanie do wyjaśnienia intencji zawartych w podaniu wskazał, że to organ do którego wpływa podanie ocenia czy zakres pisma (żądania) jest precyzyjny, a żądanie w nim zawarte jest na tyle jednoznacznie sformułowane, aby w sposób prawidłowy można była odczytać jego rzeczywistą treść. Minister Finansów podkreślił, że właściwy organ nie naruszając podstawowych zasad postępowania, winien uwzględnić faktyczny cel wniesionego pisma oceniany przez zaistniałe w sprawie okoliczności oraz poprzez regułę ochrony uzasadnionych interesów strony. Dlatego też uznał, że organ I instancji prawidłowo odczytał treść żądania i nie miał potrzeby, a tym bardziej obowiązku zwracać się o wyjaśnienie czego tak naprawdę dotyczy sformułowane żądanie. Pismem z 25 marca 2011r. Skarżący złożył skargę na postanowienie Ministra Finansów z [...] lutego 2011r. wnosząc o jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności w całości wraz z postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w R. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów: - art. 19 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji; - art. 54 § 1, 3, 4 i 5 w związku z art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż kwestią oczywistą jest, że zarzuty z 8 grudnia 2010 r. (złożone 8 grudnia 2010 r.) i skarga z dnia 8 grudnia 2010 r. (złożona 9 grudnia 2010 r.) są - zgodnie z całościowo branymi pod rozwagę przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - odrębnymi, odmiennymi, samodzielnymi i niezależnymi od siebie środkami zaskarżenia. Skarżący wyjaśnił, że złożył skargę na konkretną czynność egzekucyjną mającą charakter, walor i sens wykonawczy, który wynikał z zawiadomienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Podkreślił, że nie składał skargi na czynności egzekucyjne by zastępować inne środki zaskarżenia, o czym świadczą tytuły i treść wniesionych podań, których kserokopie załączył do wniesionej skargi. Jeżeli w Izbie Skarbowej w R. oraz w Ministerstwie Finansów były wątpliwości co do jednoznacznie brzmiących środków zaskarżenia i intencji zobowiązanego o jaki środek zaskarżenia Skarżącemu chodziło, to organy te miały przed wydaniem własnych postanowień możliwość wystąpienia o ich wyjaśnienie czego nie uczyniły. Organy te dokonały nieprawidłowej subsumcji, nie przestrzegały przepisów o właściwości, rażąco naruszyły przepisy prawa, a przez to wydały oczywiście błędne rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązujące przepisy prawa jednoznacznie wskazują, iż od czynności egzekucyjnych organu egzekucyjnego w zakresie prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, wyrażonych zawiadomieniem organu egzekucyjnego, przysługuje zobowiązanemu skarga. Zdaniem skarżącego uchylanie się organów administracji publicznej od merytorycznego rozpoznania skargi poprzez wydanie postanowień odpowiednio z [...] grudnia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. należało traktować za czynności niezrozumiałe, niedorzeczne i rażąco naruszające przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie Skarżący wskazał, że z art. 128 k.p.a. wynika, iż odwołanie (w tym skarga w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy iż z jego treści wynika, iż strona jest niezadowolona z decyzji (zawiadomienia o zajęciu konkretnego prawa majątkowego zobowiązanego). Określenie żądania oraz wszelkie związane z tym następstwa należą zawsze do wnoszącego podanie. To wnoszący podanie jest dysponentem możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania, zwłaszcza w sprawie, w której przepisy powierzają inicjatywę procesową stronie. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako niezasadną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie egzekucyjne jest postępowanie specyficznym, jego celem jest przymusowe wyegzekwowanie określonego obowiązku, przy jednoczesnym zastosowaniu wobec zobowiązanego jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Podstawowym środkiem obrony zobowiązanego wobec wierzyciela i organu egzekucyjnego są zarzuty (art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z 8 grudnia 2010 r. zobowiązany wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w R. z podaniem zatytułowanym "Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym". W ww. podaniu Skarżący podnosił wyłącznie kwestie mieszczące się w granicach zakreślonych art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (m.in. brak wymagalności egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego), które to okoliczności mogą być przedmiotem wyłącznie merytorycznej oceny przy rozpatrywaniu zarzutów. Skarżący w żadnym elemencie swojego podania nie podnosił zarzutów formalnoprawnych odnoszących się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego przy dokonywaniu, zawiadomieniem z [...] listopada 2010r., zakwestionowanych czynności egzekucyjnych. Należy podkreślić, iż prawo do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne powstaje wówczas, gdy strona wzrusza czynności natury wykonawczej, czynności faktyczne podejmowane w toku egzekucji, przede wszystkim przez egzekutora. W postępowaniu w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, jak słusznie zauważył organ, kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r,. sygn. akt III SA/Wa 476/06, opubl. LEX nr 230011). W skardze na czynności egzekucyjne można podnieść okoliczności, które nie są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia (w szczególności zarzutów), gdyż tylko takie okoliczności mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Słusznie Minister Finansów zauważył, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie może być dokonywana ocena czynności egzekucyjnych przez pryzmat wymagalności dochodzonego obowiązku. W ramach postępowania wszczętego skargą na czynności egzekucyjne nie można umorzyć postępowania egzekucyjnego, o co wnioskował Skarżący. Mając powyższe na uwadze organ administracji prawidłowo uznał, że wskazane w podaniu żądania w istocie są zarzutami. Powyższe twierdzenie organu uzasadnił również fakt, że skarżący działał osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a w przeciwieństwie do skargi na czynności egzekucyjne, zarzuty są podstawowym środkiem obrony zobowiązanego. Służą one zobowiązanemu tylko i wyłącznie w początkowej fazie postępowania. O prawidłowości zakwalifikowania podania jako zarzutów zdecydowała także okoliczność, iż Skarżący wskazywał na zarzuty enumeratywnie wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wnosił o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dlatego też tytuł pisma nie mógł przesądzać o jego charakterze, gdyż z treści pisma niewątpliwie wynikało, iż strona wskazywała na brak wymagalności egzekwowanego obowiązku skutkujący m.in. niedopuszczalnością zastosowanego środka egzekucyjnego i dokonaniem go niezgodnie z przepisami prawa. Bez zasadniczego również znaczenia pozostaje fakt, iż Skarżący odrębnym pismem ("oprócz skargi na czynności egzekucyjne") wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazane w podaniu twierdzenia, złożone w terminie do złożenia zarzutów, w kontekście obowiązku przestrzegania z urzędu przez organ administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), musiało doprowadzić do tego, że podanie zostało przekazane zgodnie z właściwością rzeczową. Należy podkreślić, że organ przy klasyfikacji podania winien działać zgodnie z zasadami praworządności i ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa i zakwalifikować to podanie z punktu widzenia najlepszej (najpełniejszej) ochrony zobowiązanego. W tym miejscu trzeba również zwrócić uwagę na fakt, że Skarżący na żadnym z etapów postępowania nie podnosił zarzutów, które można byłoby rozpoznawać jako skargi na czynności egzekucyjne. Ogranicza się jedynie do ogólnych twierdzeń wskazujących, że to wola zobowiązanego decyduje, jak należało zakwalifikować podanie. Skarżący powołał się także na przepis art. 128 k.p.a. i wywodził z niego, że wystarczającym dla kwalifikacji podania jako skargi na czynności egzekucyjne był fakt, że zobowiązany jest niezadowolony zawiadomienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zajęcia konkretnego prawa majątkowego zobowiązanego. Art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odsyła w zakresie nieuregulowanym do przepisów k.p.a., które stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie oznacza, że przepisy k.p.a. mogą być stosowanie wprost, bądź ze zmianami lub też w ogóle nie będą stosowane. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie egzekucyjne uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań administracyjnych. Przepis zawarty w art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie od decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przywołany przepis swym zakresem nie obejmuje instytucji skargi na czynności egzekucyjne, która jest samodzielnie uregulowana w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 128 k.p.a. dotyczy środków odwoławczych (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie) a nie środków inicjujących postępowanie, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne. W świetle powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uznać należy za bezzasadne. Przy ocenie skierowanego do organu pisma główną rolę odgrywa treść tego pisma, a nie jego tytuł, czy też powołana podstawa prawną, która nie musi być prawidłowa. Ciężar kwalifikacji prawnej pisma zawsze spoczywa na adresacie pisma, czyli na organie, do którego zostało skierowane. Powyższe zostało utrwalone zarówno w doktrynie jaki orzecznictwie sądowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.