I OSK 2168/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 149/12 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu zażalenia J. K., postanowieniem z dnia 2 stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej również k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Następnie podniósł, że wobec tego, iż Miejski Zakład Budynków Mieszkalnych Sp. z o.o. w B. w dniu 20 października 2011 r. złożył pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu pomiędzy Miastem B. a J. K., istniał spór sądowy, którego rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego, zawieszenie postępowania jest zasadne do czasu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez Sąd Rejonowy w B. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie, czy J. K. ma tytuł prawny do lokalu położonego w B. przy ul. [...], jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania mu prawa do dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem w/w lokalu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. K. podniósł, że nie ma znaczenia dla sprawy dotyczącej dodatku mieszkaniowego, rozstrzygnięcie sporu, czy zajmuje lokal mieszkalny na podstawie najmu na czas określony, czy nieokreślony, czy bez tytułu prawnego oczekując na lokal zamienny lub socjalny, gdyż w każdym przypadku – na podstawie art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – przysługuje mu dodatek mieszkaniowy. Wskazał, iż zawieszenie postępowania spowoduje, że powstanie zadłużenie z tytułu zajmowania przez niego lokalu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie skarżący wnosił o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 149/12, skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że według art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym, w razie wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 K.p.a., obligatoryjne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 z 2001 r. poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: - 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; - 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; - 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; - 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; - 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Wobec treści powyższego przepisu, trafnie – w ocenie WSA – organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, czy J. K. ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania mu prawa do dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut skargi, według którego, w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego, nie ma znaczenia rozstrzygnięcie wymienionej kwestii. Podkreślenia bowiem wymagało, że według art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Wbrew zatem błędnemu przekonaniu zawartemu w skardze, dla uznania, że zostały spełnione warunki wymienione w tym przepisie, konieczne jest przede wszystkim stwierdzenie, że wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. W związku z tym – zdaniem tak organu, jak i WSA – ustalenie, czy J. K. ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu, jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania mu prawa do dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji za prawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji wnioski organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy z pozwu Miejskiego Zakładu Budynków Mieszkalnych Sp. z o.o. w B. o ustalenie istnienia stosunku najmu pomiędzy Miastem B. a J. K., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na marginesie WSA dodał, że według treści pisma [...] Sp. z o.o. w B. z dnia 24 października 2011 r. (znajdującego się w aktach administracyjnych), w związku z dokonywaniem opłat za wymieniony lokal mieszkalny, powstała nadpłata w wysokości 2052,07 zł. - na dzień 30 września 2011 r., stanowiąca równowartość sumy przyszłych zobowiązań czynszowych za okres ok. 14 miesięcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o kasatoryjne lub reformatoryjne rozstrzygnięcie, wywiódł J. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) polegające na jego niezastosowaniu. Zdaniem skarżącego WSA w Gliwicach nie wziął pod uwagę, że w dniu 5 czerwca 2012 r. zapadł przed Sądem Rejonowym w B. wyrok w sprawie o sygn. akt I C 636/11, na mocy którego oddalono powództwo Miasta B. o ustalenie stosunku najmu, który uprawomocnił się w dniu 14 lipca 2012 r. Z wyroku tego wynika, że kwestia tytułu prawnego J. K. jest rozstrzygnięta – nie ma on takiego tytułu, a zamieszkuje jedynie z braku innego lokalu. Brak jest zatem przesłanki do zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z przywołaną normą dodatek mieszkaniowy z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Zgodzić się trzeba z sądem I instancji, że dla zastosowania art. 2 ww. ustawy, zawierającego przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie dodatku mieszkaniowego, konieczne było ustalenie stanu prawnego dotyczącego użytkowania lokalu. Organ zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zobowiązany jest wskazać w decyzji administracyjnej podstawę prawną rozstrzygnięcia, wobec czego zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia, czy strony wiąże umowa najmu – było obligatoryjne. Wskazuje na to treść art. 97 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny bada legalność działania administracji publicznej oceniając tę legalność przy istniejącym stanie faktycznym i prawnym w dniu wydania aktu lub podjęcia czynności. W dacie orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego między stronami toczył się spór przed sądem powszechnym co do istnienia umowy najmu lokalu. Wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 5 czerwca 2012 r. i okoliczność ta powinna być przyczyną podjęcia zawieszonego postępowania, nie może natomiast być skutecznym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zaskarżone postanowienie oparte jest na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie zatem od tego co wskazano wcześniej, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznać należy za całkowicie bezzasadny, bowiem przepis ten, na tym etapie postępowania administracyjnego, nie znajdował jeszcze zastosowania. Jest on podstawą dla rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. ustalenia czy przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego. Organ zawieszając postępowanie nie rozstrzygał o przyznaniu tego prawa lub odmowie jego przyznania i art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie stosował. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.