II OZ 787/13

Dnia 8 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 roku sygn. akt IV SA/Wa 2904/12 o odmowie dopuszczenia A.S. oraz J.S. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi J.K. i H.M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] września 2012 roku Nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej postanawia: 1. oddalić zażalenie, 2. sprostować postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 roku sygn. akt IV SA/Wa 2904/12 w ten sposób, że w miejsce słów na "decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie" wpisać słowa "rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie". 2 1 Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A.S. oraz J.S. (dalej jako "wnioskodawcy") dopuszczenia do udziału w postępowaniu toczącym się ze skargi J.K. i H.M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawców są oni właścicielami nieruchomości składającej się z działek gruntu nr [...] położonych we Włoszczowej – specjalistycznego gospodarstwa ogrodniczego. Odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem ich nieruchomości położone są poza strefą ochronną ujęć wody podziemnej, ustanowioną kwestionowanym rozporządzeniem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. Stowarzyszenie zarzuciło niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia polegające na przyjęciu, że nieruchomości wnioskodawców nie mieszczą się w zakresie tego aktu prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 267 – dalej jako "k.p.a."). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Zaskarżone w niniejszej sprawie rozporządzenie zapadło nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz podjęto je w trybie art. 58 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 2012 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo wodne"), zgodnie z którym strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Przepisy ustawy Prawo wodne w sposób ścisły i jednoznaczny rozstrzygają, w jakich przypadkach właściwe organy wydają decyzję administracyjną w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (przykładowo w art. 88l ust. 2 mowa jest o zwolnieniu w drodze decyzji przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia). W drodze decyzji administracyjnej ani też innego aktu wydawanego na podstawie przepisów postępowania administracyjnego nie jest natomiast rozstrzygana kwestia ustanowienia strefy ochronnej. Oznacza to, że tryb postępowania w tej sprawie nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy Prawo wodne. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem indywidualnej sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura ustanowienia strefy ochronnej jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego czy posiadają oni interes prawny wywodzony z prawa własności działek objętych przedmiotowym rozporządzeniem. Podstawy takiej nie tworzy także przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm. – dalej jako "ustawa o wojewodzie"), który dopuszcza możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego organ niezespolonej administracji rządowej jakim niewątpliwie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Stosownie do treści art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis istotnie rzutuje na legitymację skargową. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym rozporządzenie o ustanowieniu strefy ochronnej ujęć wody podziemnej, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) rozporządzenia. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność ustanowienia strefy ochronnej. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Może natomiast, po spełnieniu określonych, ustawowych warunków, wnieść skargę we własnym imieniu na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. O sprostowaniu oczywistej omyłki w zaskarżonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 4 3