II SA/Rz 1212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. J. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 1212/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A Sp. j. z/s w R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr 2696 położonej w R. stanowiącej własność Skarbu Państwa. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało art. 138 § pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 63a oraz art. 144 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2012 r. A Sp. j. z/s w R. zwróciła się o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej orzeczenia SKO z dnia [...] marca 2007 r. ustalającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr 2696 położonej w R. Zdaniem wnioskodawcy orzeczenie to narusza prawo bowiem pominięto w nim żądanie użytkownika o zaliczenie nakładów na nieruchomość, co stanowi jedną z postaw nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto pod rozwagę poddano fakt, że w orzeczeniu którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca wskazano, że opłata roczna płatna jest z góry w terminie do 31 marca każdego roku bez dodatkowego wezwania. Taki zapis powoduje, że orzeczenie w tym zakresie wydane zostało bez podstawy prawnej, co stanowi kolejną przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr 2696 położonej w R. stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wydane zostało na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną lecz kształtuje stosunek cywilnoprawny pomiędzy Skarbem Państwa a wnioskującą Spółką, co do wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. Postępowania to jest postępowaniem szczególnym do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a. SKO zwróciło uwagę, że przewidziane w art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie przed SKO jest elementem koniecznym otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni. Wniesienie sprzeciwu powoduje przekazanie sprawy do sądu powszechnego i powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium. Charakter rozpoznawanej sprawy, jak również i samego orzeczenia przesądza o niedopuszczalności wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w k.p.a. Raz jeszcze Kolegium podkreśliło, że kwestionowane orzeczenie nie jest decyzją administracyjną, do której odnosi się tryb regulowany w art. 156 i nast. k.p.a. Orzeczenie to ukształtowało stosunek cywilnoprawny co do wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. Ustalenie w tym zakresie mógłby zmienić tylko sąd powszechny w trybie art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe okoliczności, zdaniem SKO uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A Sp. j. z/s w R. - reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. P., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO z dnia [...] marca 2007 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona odwołująca wskazała, że orzeczenie wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego stwierdzenia nieważności się domaga, jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a. (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przesądza o dopuszczalności wzruszania orzeczeń kolegiów w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. Z ww. przepisu nie wynika, aby w postępowaniu przed SKO wyłączone było stosowanie przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów postępowania. W dalszej części strona podtrzymała argumentację i okoliczności zawarte we wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r., które jej zdaniem wskazują, że orzeczenie dotknięte jest wadami kwalifikowanymi określonymi wart. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku, wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] maj 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż sprawy dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są sprawami z zakresu prawa cywilnego. Powyższe wyłącza możliwość stosowania w toku tego rodzaju spraw rozstrzygnięć zastrzeżonych dla spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie z mocy art. 79 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu przez kolegium odpowiednio stosuje się przepisy k.p.a., lecz nie oznacza to, że sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nie jest ona bowiem indywidualną sprawą rozstrzyganą przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Jest sprawą cywilną, dla której załatwienia ustawodawca przewidział dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Reasumując Kolegium podało, że skoro art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na odpowiednie stosowania niektórych instytucji prawnych uregulowanych w k.p.a., to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, niedopuszczalne jest stosowanie przez kolegium takich form rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla spraw administracyjnych. Skoro brak podstaw do uruchomienia nadzwyczajnego trybu przewidzianego dla weryfikacji rozstrzygnięć procesowych określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., to uprawniony jest pogląd niedopuszczalności jego wszczęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Sp. j. z/s w R. - reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. P., wniosła o uchylenie obu postanowień Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów występowania w sprawie pełnomocnika. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie SKO dotyczące aktualizacji opłaty nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zarzuciła naruszenie art. 80 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że już przed złożeniem sprzeciwu do sądu powszechnego, w wyniku którego orzeczenie SKO traci moc, do trybu orzekania o aktualizacji zastosowania znajdują przepisy prawa postępowania cywilnego. Nadto wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nadzwyczajny tryb postępowania nie znajduje zastosowania do orzeczeń wydawanych w trybie aktualizacji opłaty rocznej oraz art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie błędnej, niewłaściwej i nieistniejącej podstawy prawnej. W obszernym uzasadnieniu strona rozwinęła wyżej wskazane zarzuty, podtrzymując przy tym argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. Raz jeszcze podkreśliła, że orzeczeniem, którego stwierdzenia nieważności domaga się pozbawiona została możliwości zaliczenia nakładów poniesionych na nieruchomość objętą prawem użytkowania wieczystego. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozbawia skarżącą możliwości obrony. Wskazała nadto na błędną podstawę powołaną w zaskarżonym postanowieniu a mianowicie art. 63a k.p.a., którego to przepisu ustawa nie przewiduje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, na zasadność stanowiska Kolegium zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga spółki jawnej A. zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm./. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, sądy administracyjne powołane zostały do kontroli legalności m.in. aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego Stan faktyczny sprawy nie stanowi sporu pomiędzy stronami. Źródło kontrowersji tkwi w odmiennej interpretacji przepisów normujących postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym (dalej SKO) w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca Spółka stoi na stanowisku, iż orzeczenia Kolegium wydane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast SKO odmawiając wszczęcia postępowania w tym przedmiocie podnosi, że sprawa rozstrzygana przed Kolegium, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i stanowi sprawę cywilną. Orzeczenie, którego "unieważnienia" domaga się strona nie jest też decyzją administracyjną. Argumentacja Kolegium nie przekonuje Sądu do tego, aby odmówić stosowania do orzeczeń SKO przepisów K.p.a. w zakresie, w jakim kodeks normuje postępowania nadzwyczajne. Za tą dopuszczalnością przemawia przede wszystkim forma działania, którą SKO rozstrzyga o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. O podstawowych właściwościach tej formy działania przesądza art. 79 ust. 3 u.g.n., który stanowi : Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Należy zauważyć, że powyższy przepis posługuje się wyrażeniem orzeczenie. Jego mocą SKO rozstrzyga o zasadności lub niezasadności wniosku użytkownika wieczystego. Jest to przykład działania o cechach władztwa administracyjnego podejmowanego w sferze dominium. Cywilnoprawny charakter sprawy nie osłabia autorytarności wypowiedzi kolegium. Orzeczenie SKO wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. jest władczym oświadczeniem woli organu, któremu jest zdecydowanie bliżej decyzjom administracyjnym niż niewładczym formom działań organów administracji publicznej stosowanym w obszarze dominium. Z uwagi na wyposażenie organu w kompetencje władztwa państwowego rozstrzygnięcie Kolegium nie może mieć wyłącznie charakteru cywilnoprawnego. Z pewnością samego orzeczenia SKO nie można włączyć do aktów niewładczych, podlegających reżimowi cywilnoprawnemu. Prowadzi to do wniosku, że orzeczenie SKO wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakkolwiek nie nazwane decyzją administracyjną, wypełnia ustalone w orzecznictwie i doktrynie cechy aktu administracyjnego. Dla tego typu form działania ustawodawca zwykł stosować zwyczajne jak i nadzwyczajne tryby weryfikacji. Tryby tych weryfikacji służą realizacji podstawowego założenia liberalnego państwa prawnego, jakim jest legalność wszelkich aspektów działań organów władzy publicznej. Na tą cechę orzeczeń trafnie zwraca uwagę strona skarżąca wskazując na pewne warunki działania organu, których ziszczenie się powoduje, że możemy mieć do czynienia z aktem, który choć nie jest klasyczna decyzją administracyjną, to może mieć do niego zastosowanie procedura nadzwyczajna stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego nie przekonuje Sądu argument, iż cywilnoprawny charakter sporu pomiędzy użytkownikiem wieczystym a publicznym właścicielem nieruchomości wyklucza ewentualność stwierdzenia nieważności orzeczeń SKO. Nie jest to argument wystarczająco mocny aby mógł zniwelować wyznaczony ideą państwa prawnego kierunek wykładni regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatecznie za dopuszczalnością stosowania przepisów o postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przemawia wykładnia językowa przepisów u.g.n. Należy zwrócić uwagę, że model postępowania prowadzonego przez SKO normowany jest przepisem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja ta kształtuje postępowanie przed SKO jako administracyjne postępowanie szczególne, którego zasadniczy trzon zawierają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś w sprawach w niej nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie określone przepisy K.p.a. Z mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wynika z tego, że wobec orzeczeń SKO nie stosuje się przepisów o zwyczajnych trybach odwoławczych. Nie sposób nie zauważyć, iż to wyłączenie jest logicznie powiązane z przepisem art. 79 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n., a przede wszystkim z przepisem art. 80 ust. 1 tej ustawy, który wyposaża zarówno organ oraz użytkownika wieczystego w prawo wniesienia sprzeciwu do sąd powszechnego. Sprzeciw ma skutek anulujący orzeczenie Kolegium, albowiem według art. 80 ust. 3 u.g.n. jego wniesienie powoduje utratę mocy tego aktu SKO. Ustawodawca w art. 79 ust. 7 u.g.n. stwierdza wyraźnie, że do postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu. Przepisami o postępowaniu są przepisy Działu II K.p.a. w tym przepisy rozdziału 13 o tytule : Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji . Ze stosowania w zakresie Działu II K.p.a. wyłączone są wyłącznie przepisy o odwołaniach i zażaleniach. Ponieważ nie ma w przytoczonej wyżej regulacji mowy o wyłączeniu pozostałych przepisów K.p.a. o postępowaniu, to w konsekwencji nie może być też mowy o wyłączeniu ze stosowania wobec orzeczeń SKO przepisów normujących postępowania nadzwyczajne. Do art. 79 ust. 7 u.g.n. nie może być stosowana reguła wnioskowania z mniejszego na większe (a minori ad maius), która pozwalałby mówić, że wyłączenie przepisów o odwołaniach i zażaleniach nie pozwala stosować przepisów o wznowieniu postępowania czy stwierdzenia nieważności. Powyższa reguła służy bowiem do usuwania luk w prawie, a takiej luki ze względu na sposób sformułowania wypowiedzi ustawodawcy nie można dostrzec w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, jeżeli orzeczenie SKO stało się prawomocne (nie został wniesiony sprzeciw do sądu powszechnego), to nie oznacza to, że nie stosuje się wobec tego orzeczenia przepisów dopuszczających odstępstwo od zasad trwałości orzeczeń organów administracji publicznej. Odpowiednie stosowanie oznacza natomiast, iż zamiast decyzji rozstrzygającej sprawę legalności orzeczenia, SKO wydaje orzeczenie. Model odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. umożliwia stosowanie wobec orzeczeń kończących postępowanie nadzwyczajne przepisów o odwołaniach. Należy pamiętać, że tryb stwierdzenia nieważności służy przede wszystkim weryfikacji aktów pod kątem określonych prawnie kryteriów a ponieważ nie zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy aktualizacji opłaty, to nie jest to orzeczenie, od którego nie przysługiwałoby odwołanie jak w przypadku orzeczeń o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej opłaty. Innymi słowy, SKO rozważając przesłanki stwierdzenia nieważności swego orzeczenia nie rozstrzyga sprawy aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w sposób merytoryczny, a tylko sprawdza czy wobec określonego orzeczenia nie zachodzą wyjątki od zasady trwałości aktów administracyjnych wynikające z art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Kolegium jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia SKO w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej. Jest akt "czysto" procesowy, który nie rozstrzyga in merito o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie może więc wypowiadać się o tym czy wniosek może doprowadzić do zamierzonego przez Spółkę skutku. Powinno to być przedmiotem oceny SKO w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Kolegium w jego toku zobowiązane będzie uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienie przepisów o postępowaniu administracyjnym i rozpatrzy wniosek Spółki przy odpowiednim zastosowaniu przepisów K.p.a. normujących postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych przyczyn zaskarżone i poprzedzające ją postanowienie podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.