VIII SA/Wa 1186/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej D. I. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku D. – Okręgowego Zarządu [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. znak: [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby ogródków działkowych nieruchomości położonej w R. przy ul. K. oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ wojewódzki. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. wydaną w trybie art. 2, art. 3, art. 8, art. 15, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") Prezydent Miasta R. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R. przy ul. K. ozn. jako działka o Nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność D. I., w związku z przeznaczeniem jej pod pracownicze ogrody działkowe zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. (Nr [...]) o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jednocześnie ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł. D. I. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpiła do organu I instancji o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] sierpnia [...] r. w części orzekającej o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałej części dotyczącej wywłaszczenia odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W związku z wniesionym odwołaniem, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] Minister Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ wojewódzki. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2008 r. powołując się na brzmienie art. 3 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej stwierdził, iż na organie orzekającym o wywłaszczeniu nieruchomości ciążył obowiązek zbadania zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy. Wskazał, iż z materiału dowodowego nie wynika, aby Prezydent Miasta R. przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. W jego ocenie potwierdza to protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1977 r., z którego wynika, iż prowadzący rozprawę nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności mających istotne znacznie dla ustalenia zasadności i celowości dokonanego wywłaszczenia. Ponadto podniósł także, iż na przeszkodzie wywłaszczeniu powinien stanąć fakt, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły grunty rolne (akt własności ziemi z [...] grudnia 1976 r.). A zatem uznał za zasadne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części dotyczącej wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do części decyzji ustalającej odszkodowanie wskazał na art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Zwrócił uwagę, iż z protokołu z rozprawy z dnia [...] sierpnia 1977 r. nie wynika, aby biegły powołany przez Prezydenta Miasta R. brał w niej udział. Powyższe stanowi zatem, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. rażąco narusza obowiązujące w dacie orzekania przepisy art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2008 r. złożył Polski Związek D. - Okręgowy Zarząd [...]. Wskazał, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w użytkowaniu Polskiego Związku D. z przeznaczeniem na urządzenie stałych ogrodów działkowych oraz że cały teren, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, został zagospodarowany zgodnie z ustawą z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390 ze zm.), a zatem cel nabycia terenu został zrealizowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto podniósł, że ogród działkowy jest celem użyteczności publicznej oraz że działkowcy własnymi kosztami doprowadzili do zagospodarowania terenu. W jego ocenie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej będzie rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą organu administracji. Minister Infrastruktury uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. podniósł, iż z wniesionego przez D. I. odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, że zaskarżyła ją ona w całości. Również Minister Budownictwa uchylił tę decyzję w całości, co wynika z sentencji rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2007 r. A zatem organ wojewódzki, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązany był orzec zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak i odszkodowania, ponieważ taki zakres rozstrzygnięcia ustanowił sobie w decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Tymczasem sentencja decyzji z dnia [...] maja 2008 r. zawiera rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części wywłaszczenia nieruchomości, natomiast brak jest w niej rozstrzygnięcia w zakresie decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że organ wojewódzki prowadził postępowanie w sposób niekompletny i nieodpowiadający rzeczywistemu zakresowi rozpatrzenia. Ponadto organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazał także na konieczność zbadania charakteru wywłaszczonej nieruchomości w kontekście jej niezbędności. Organ wojewódzki nie zebrał zatem wszystkich możliwych informacji i nie dokonał pełnej oceny wszystkich okoliczności. Nie pozyskał m.in. informacji z planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tymczasem z decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. wynika, że nieruchomość być może była objęta planem, a wówczas okoliczność ta może być istotna przy ocenie zasadności wywłaszczenia. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury D. I. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc jednocześnie o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Podniosła m.in., iż wywłaszczone nieruchomości nie znajdują się w użytkowaniu Polskiego Związku D., gdyż zostały zwrócone byłym właścicielom i obecnie stanowią własność prywatną. Grunty te nie były użytkowane przez ogrody działkowe przez ponad 20 lat. Wskazała, iż organy orzekające na żadnym etapie postępowania nie uzasadniły, że zachodzą przesłanki wywłaszczenia m.in., że było ono niezbędne na cele użyteczności publicznej. Podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. pozbawiona była pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. W ocenie skarżącej, naruszała ona także ówczesne prawo, gdyż niedopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości rolnych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Stwierdził, iż w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem samodzielnym i dotyczy odrębnej sprawy od sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją. Postępowanie to podlega tym samym zasadom i przepisom które regulują " zwykłe " postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa mają zastosowanie przepisy art. 7, 77§ 1 i 80 kpa statuujące podstawową zasadę procesową – dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, zgodnej z zasadą swobodnej oceny dowodów. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tych norm nie zachowano. Podstawowa dla oceny legalności decyzji o wywłaszczeniu kwestia dopuszczalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podlegała ocenie według przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., która w art. 3 ust. 1 stanowiła, iż wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod pracownicze ogrody działkowe nie ma wzmianki o tym, że nieruchomość rolna stanowiąca działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] m2 położona przy ulicy K. jest niezbędna dla urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Z art. 16 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie wynika, że we wniosku o wywłaszczenie musiał być wskazany cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Takich ocen nie zawiera ani wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w R. ani uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta R. o wywłaszczeniu. Gdyby nawet takiej oceny dokonał, to na przeszkodzie wywłaszczenia stanąłby fakt, że były to nieruchomości rolne. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości wobec znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z 16 grudnia 1976 r. wydanego przez Prezydenta Miasta R. na podstawie ustawy z 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250) na nazwisko D. I. Skoro była to nieruchomość rolna to wskazanie jej jako nieruchomości niezbędnej dla urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych musiało budzić zastrzeżenia faktyczne i prawne – art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 roku, art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. W sprawie wywłaszczenia gruntów rolnych pod pracownicze ogrody działkowe zasadnicze znaczenie miał przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który na cele urządzenia ogrodów działkowych dopuszczał nabycie w drodze wywłaszczenia tylko terenów odpowiednich. Odpowiednie to nie tylko takie, które pod względem warunków glebowych odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z wówczas obowiązującym prawem. Zatem sam fakt ustawowego uznania ogrodów działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczania nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ocena niezbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia musiała być dokonana wyraźnie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej w nawiązaniu do wniosku o wywłaszczenie – art. 16 ust. 2 pkt 2. Nie może być to wyprowadzane – jak nakazał w wytycznych organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję między innymi z powodu nie pozyskania informacji z planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość – w sposób pośredni z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który ustalono lokalizacje ogrodu. Brak wykazania, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej była niezbędna na cele urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego powoduje, że decyzja o wywłaszczeniu rażąco naruszała art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie odnoszącym się do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu została wydana w oparciu o niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz błędną wykładnię prawa, czego konsekwencją były nieprawidłowe wytyczne dla organu I instancji. Skutkuje to orzeczeniem jak w sentencji. Wprawdzie ocena legalności decyzji Wojewody w zakresie ustalenia odszkodowania została dokonana przez Ministra Infrastruktury prawidłowo bowiem Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był orzekać zarówno w zakresie wywłaszczenia jak i odszkodowania, w związku z czym brak rozstrzygnięcia w tym zakresie powoduje, jak to zasadnie uczynił Minister Infrastruktury, konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. i rozstrzygnięcia również w tym przedmiocie, to Sąd postanowił o uchyleniu obu decyzji w całości mając na uwadze dalszy tryb postępowania przed organami administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego uwzględniając wymogi ustawy odnoszące się zarówno do przebiegu postępowania wywłaszczeniowego jak i niezbędnych elementów decyzji wywłaszczeniowej, a także przedstawioną wyżej ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w wyroku. ----------------------- 1