II GSK 1698/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. K. S.A. – G. P. w P. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 28/13 w sprawie ze skargi U. K. S.A. – G. P. w P. – Z. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości odsetek przypadających do zwrotu od nierozliczonych środków dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. K. S.A. – G. P. w P. – Z. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 28/13, oddalił skargę U. K. S.A. – G. PGU w P. – Z. (dalej: spółka) na decyzję M. R. R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości odsetek od nierozliczonych środków dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] POT, działająca jako Instytucja Wdrażająca, określiła spółce jako beneficjentowi zobowiązanie w wysokości [...] zł od nierozliczonych środków dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. Organ wskazał, że spółka na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. podjęła się realizacji projektu pn. "M. t. p. m. "U. K.". Stosownie do postanowień tej umowy spółka była zobowiązana do stosowania prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 223, poz. 1786 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRR z dnia 18 grudnia 2009 r.). Stosownie do § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia rozliczenie zaliczki polegało na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność złożonych do Instytucji Wdrażającej, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie (według harmonogram płatności) oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki. Zaniechanie rozliczenia otrzymanej zaliczki przez beneficjenta poprzez złożenie wniosku płatność opiewającego na kwotę zaliczki lub poprzez dokonanie zwrotu zaliczki w terminie do końca kwartału kalendarzowego, w którym zgodnie z harmonogramem płatności winien być złożony wniosek o płatność, stanowiło podstawę do naliczania odsetek (§ 6 ust. 6 umowy o dofinansowanie). Organ wskazał, iż zgodni z § 4 ust. 8 umowy o dofinansowanie, dofinansowanie udzielone beneficjentowi w formie zaliczki w zakresie środków pochodzących z dotacji celowej w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegało zwrotowi na rachunek wskazany przez Instytucję Wdrażającą do dnia [...] następnego roku budżetowego, o ile środki te nie zostały zgłoszone, jako środki niewygasające. Zdaniem organu spółka nie rozliczyła środków otrzymanych w ramach zaliczki według wskazanych reguł, a tym samym naruszyła przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.). Organ wskazał, że w dniu [...] r. beneficjent dokonał zwrotu środków dotacji celowej na rachunek bankowy w wysokości [...] zł., natomiast w dniu [...] r. złożył wniosek o płatność na kwotę [...] zł, którym rozliczył (po terminie) pozostałą kwotę zaliczki – [...] zł (w tym [...] zł ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz [...] ze środków dotacji celowej). W wyniku rozpoznania odwołania, MRR decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że aneksem nr 1 do umowy o dofinansowanie z dnia [...] r. na beneficjenta został nałożony obowiązek sporządzania harmonogramu płatności. Zgodnie z harmonogramem płatności sporządzonym przez spółkę w dniu [...] r., spółka powinna była rozliczyć do końca [...] r. zaliczkę w łącznej kwocie [...] zł, w tym: do końca II kwartału [...] – [...] zł, do końca III kwartału [...] – [...] zł oraz do końca IV kwartału [...] r. – [...] zł. W rzeczywistości zaliczka została rozliczona w następujący sposób: wnioskiem o płatność z dnia [...] r. w kwocie [...] zł, wnioskami z dnia [...] i [...] r. - w łącznej kwocie [...] zł oraz z dnia [...] r. – [...] zł. Ostatecznie na koniec IV kwartału [...] r. do rozliczenia pozostała zaliczka w kwocie [...] zł, którą beneficjent rozliczył w ten sposób, że w dniu [...] r. dokonał zwrotu środków w części dotyczącej dotacji celowej w kwocie [...] zł, a następnie w dniu [...] r. złożył wniosek o płatność rozliczając zaliczkę w wysokości [...] zł. Nierozliczeni zaliczki w terminie wynikającym z harmonogramu płatności zobowiązywało do naliczenia odsetek w trybie art. 189 ust. 3 u.f.p., jak dla zaległości. U. K. S.A. – G. PGU w P.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 189 ust. 3 u.f.p., - § 5 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r. przez wadliwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji, kiedy beneficjent nie pozostawał w zwłoce w rozliczeniu zaliczki wynikającej z harmonogramu płatności w kwocie [...] zł, gdyż: - wynikający z § 4 ust. 8 umowy o dofinansowanie termin zwrotu zaliczki w części niewykorzystanej ustalony na dzień [...] następnego roku budżetowego nie został przekroczony, albowiem w dniu [...] r. beneficjent dokonał zwrotu dotacji celowej na rachunek bankowy w wysokości [...] zł, - w dniu [...] r. nie obowiązywał jeszcze harmonogram płatności sporządzony przez beneficjenta w dniu [...] r., gdyż oświadczenie PTO z dnia [...] r. o zaakceptowaniu harmonogramu płatności oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego wpłynęło do beneficjenta w dniu [...] r. i dopiero od tej pory ww. harmonogramy stanowiły obowiązujące załączniki do umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisu art. 189 ust. 3 u.f.p. Wskazał, że przepis ten stanowi, że w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Przy określeniu ,,środki pozostałe do rozliczenia’’ należy mieć na uwadze § 5 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r., w myśl którego rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność złożonych do Instytucji Wdrażającej, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki. Terminy składania wniosków o płatność potwierdzających rozliczenie zaliczki określa harmonogram płatności, stanowiący załącznik do umowy o dofinansowanie. Zaniechanie rozliczenia otrzymanej zaliczki przez beneficjenta poprzez złożenie wniosku płatność opiewającego na kwotę zaliczki lub poprzez dokonanie zwrotu zaliczki w terminie do końca kwartału kalendarzowego, w którym zgodnie z harmonogramem płatności winien być złożony wniosek o płatność, kwalifikuje się, jako naruszenie umowy i stanowi podstawę do naliczania odsetek zgodnie z § 6 ust. 6 umowy o dofinansowanie. Sąd wskazał też, że beneficjent miał obowiązek sporządzić harmonogram płatności, nadto wprowadzono możliwość jego zaktualizowania (aneks nr 1), która nie wymagała aktualizacji. W zaktualizowanym harmonogramie płatności beneficjent potwierdził gotowość rozliczenia zaliczki z końcem IV kwartału [...] r., co oznacza, że nie ma znaczenia okoliczność, że oświadczenie POT o akceptacji harmonogramu płatności wpłynęło do beneficjenta w dniu [...] r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu, że beneficjent nie dokonał w terminie czynności związanych z rozliczeniem otrzymanych środków w ramach zaliczki, czym naruszył przepisy u.f.p. Prawidłowo też wyliczył kwotę odsetek, stosując przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), tj. art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 60 i art. 67 u.f.p. U. K. S.A. – G. PGU w P. Z. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na potraktowaniu harmonogramu płatności niezaakceptowanego na dzień [...] r. przez POT jako części umowy obowiązującej na ten dzień i uznania, że skarżący pozostawał w zwłoce, podczas gdy skarżący rozliczał w terminie kwotę zaliczek wynikających z harmonogramu płatności w wysokości [...] zł, gdyż: - wynikający z § 4 ust. 8 umowy o dofinansowanie termin zwrotu zaliczek w części niewykorzystanej ustalony na dzień [...] następnego roku budżetowego nie został przekroczony, albowiem w dniu [...] r. beneficjent dokonał zwrotu dotacji celowej na rachunek bankowy w wysokości [...] zł, - w dacie [...] r. nie obowiązywał jeszcze harmonogram płatności sporządzony przez beneficjenta w dniu [...] r., gdyż oświadczenie POT z dnia [...] r. nr [...] 0 o zaakceptowaniu harmonogramu płatności oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego wpłynęło do beneficjenta w dniu [...] r. i dopiero od tej pory w/w harmonogram stanowił obowiązujące załączniki do umowy o dofinansowanie. Mając powyższe na uwadze wnosząca skargę kasacyjną wyniosłą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zsądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. W niniejszej skardze kasacyjnej strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Stosownie do art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać konkretny przepis prawa materialnego (a więc normę wyznaczającą treść stosunku prawnego), który jej zdaniem został naruszony, formę tego naruszenia (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie prawa) oraz wykazać na czym miałoby ono polegać. Wskazując na błędną wykładnię prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną powinna była również wykazać, na czym miałoby polegać mylne rozumienie powołanego przepisu. Trzeba również zaznaczyć, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, z uwagi na wprowadzone art. 174 p.p.s.a. rozróżnienie podstaw kasacyjnych, nie można kwestionować ustaleń faktycznych, jakie zostały przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Ich wadliwość jest bowiem zawsze następstwem naruszenia przepisów procesowych i jedynie w ramach tej podstawy kasacyjnej może być ona wykazana. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała na czym miałaby polegać błędna wykładnia § 5 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r. Analiza podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu oraz korespondującej z tym zarzutem argumentacji wskazuje natomiast, że rzeczywistym zamiarem strony było podważenie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co jednak nie podlega rozpoznaniu w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyniąc tym samym zarzut ten nieskutecznym. Kierując się treścią uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), w myśl której "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.", wypada zauważyć, że powołany § 5 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r. ma charakter procesowy, a więc wnosząca skargę kasacyjną powinna była wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia procedury i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej sprawie również zabrakło. Materialnoprawną podstawą określenia odsetek z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki był art. 189 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku złożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r., wydanego na podstawie ust. 4 art. 189 u.f.p., rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. W stanie sprawy strony sporu wiązała umowa o dofinansowanie. Zdaniem organu, strona prawidłowo rozliczyła (w dniu [...] r.) dotację celową w kwocie [...] zł, zgodnie z § 4 ust. 8 umowy o dofinansowanie, natomiast rozliczenie zaliczki w części sfinansowanej ze środków unijnych w kwocie [...] zł. nastąpiło po terminie. Organ wskazał, że wnosząca skargę kasacyjną otrzymała tytułem dofinansowania zaliczkę w kwocie [...] zł. Według harmonogramu płatności z dnia [...] r. zadeklarowała ona rozliczenie do końca [...] r. kwoty [...] zł. Co względem harmonogramu płatności (stanowiącego załącznik do aneksu umowy z dnia [...] r.) oznaczało przesunięcie rozliczenia pozostałej zaliczki w kwocie [...] zł na rok [...]. Sama możliwość przesunięcia rozliczenia na następny rok kalendarzowy nie jest kwestionowana przez organ. Jest to zgodne z umową o dofinansowanie. Jak wynika bowiem z jej treści w gestii beneficjenta leżało zarówno sporządzenie harmonogramu płatności jak i jego zmiana. Notabene pozwalało to beneficjentowi na dostosowanie rozliczenia zaliczki w czasie do jego możliwości finansowych, z czym organ się godził. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, iż przyjęcie, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, że harmonogram płatności z dnia [...] r. zaczął obowiązywać dopiero na początku stycznia [...] r., oznaczałoby konieczność rozliczenia do końca IV kwartału [...] r. również kwoty przeniesionej na rok [...]. W świetle zgromadzonego materiału nie ma jednak podstaw do takiego twierdzenia, a co za tym idzie, należy przyjąć, że harmonogram płatności z dnia [...] r. zaczął obowiązywać jeszcze przed końcem [...] r. Należy bowiem podzielić stanowisko organu i Sądu I instancji, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, harmonogram płatności z dnia [...] r. nie wymagał zmiany umowy o dofinansowanie (§ 6 ust. 4b i § 18 ust. 2 umowy o dofinansowanie), a co za tym idzie jego realizacja nie powinna była być uzależniana od przesłania przez Instytucję Wdrążającą zaakceptowanego i podpisanego harmonogramu płatności. Oznacza to, że do oceny skuteczności dokonanych zmian w harmonogramie płatności nie mógł mieć zastosowania powołany w skardze kasacyjnej art. 70 § 1 Kodeksu cywilnego. Z powyższych względów za zasadne należało więc uznać stanowisko organu i Sądu I instancji w kwestii naliczenia odsetek za nieterminowe rozliczenie zaliczki. Jak wskazał organ, beneficjent zadeklarował w harmonogramie płatności rozliczenie do końca IV kwartału [...] r. kwoty [...] zł, z czego rozliczył kwotę [...] zł. W związku z czym do rozliczenia pozostała kwota [...] zł, którą ostatecznie rozliczył dopiero w dniu [...] r., a więc po terminie. Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała okoliczności, które mogłyby wskazywać, że zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa (w tym powołany § 5 rozporządzenia MRR z dnia 18 grudnia 2009 r.). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.