I OSK 1372/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 35/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 35/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 września 2012 r. J. G. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. W dniu 24 września 2012 r. pracownik organu pomocowego przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego ustalając, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku zarejestrowaną w urzędzie pracy. Mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z matką, córką i żoną, z którą ma orzeczoną separację sądową, zajmuje jeden pokój wspólnie z córką i żoną. Świadczenia mieszkaniowe uiszcza matka strony, mieszkanie jest czyste, wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Cierpi na nadciśnienie tętnicze i wielopoziomową dyskopatię kręgosłupa. Z wywiadu wynika również, iż pracownik zaproponował stronie podpisanie kontraktu socjalnego – skierowanie do Klubu Integracji Społecznej, jednakże wnioskodawca odmówił podpisania kontraktu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił J. G. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności lub posiłków w miesiącu wrześniu 2012 r. Organ wyjaśnił, iż zasiłek celowy na zakup posiłku jest świadczeniem fakultatywnym i jego przyznanie, jak i wysokość uzależniona jest od możliwości finansowych organu pomocowego. W sytuacji niewystarczającej ilości środków na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb organ musi uwzględnić zarówno sytuację wnioskodawcy ale i sytuację wszystkich osób ubiegających się o świadczenie, w kontekście ilości środków finansowych jaką dysponuje. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. zarzucił rażące naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s" oraz art. 8, art. 9, art. 24 § 1 pkt 5, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego dodatkowo wskazując, iż jak wynika z akt sprawy strona była wcześniej objęta pomocą w formie zasiłku okresowego w miesiącach luty – czerwiec 2012 r. w wysokości 238,50 zł miesięcznie oraz zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w miesiącach luty – czerwiec 2012 r. w wysokości 60 zł miesięcznie. W oświadczeniu z dnia 24 września 2012 r. strona oświadczyła, iż jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, nie pracuje zawodowo i nie podejmuje prac dorywczych. Organ odwoławczy wskazał także, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie matki strony, która wyjaśniła, iż mieszka wspólnie z synem lecz prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe i nie jest w stanie pomagać finansowo synowi, gdyż opłaca wszelkie świadczenia mieszkaniowe. Organ podał, iż z opinii pracownika socjalnego wynika, że wnioskodawca sprawia wrażenie osoby mało zainteresowanej poprawą swojej sytuacji finansowej oraz życiowej, podjęciem zatrudnienia. Prezentuje natomiast roszczeniową postawę. Mając powyższe na uwadze Kolegium podkreśliło, iż strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczenia, gdyż spełnia kryterium wynikające z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania". Jednakże z akt sprawy wynika również, iż strona nie chce współpracować z pracownikiem socjalnym w celu poprawienia własnej trudnej sytuacji życiowej. Oczekuje jedynie pomocy ze strony organów, a jednocześnie odmawia skorzystania z ciepłych posiłków. Kolegium podkreśliło, iż świadczenia z pomocy społecznej nie mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Kolegium wskazało, iż organ I instancji musiał uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, rażące naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od udzielenia całokształtu informacji, rażącą obrazę przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiałów sprawy, obrazę art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez odstąpienie od obowiązku przedstawienia uprawnień i zobowiązań na piśmie w ramach umowy zwanej kontraktem socjalnym, obrazę art. 11 ustawy poprzez błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, iż samodzielną podstawą zastosowania rygoru odmowy przyznania świadczenia – w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownik socjalny w dniu 24 września 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie takiego kontraktu w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji wskazał, że organy nie przywołały powyższych okoliczności w uzasadnieniach decyzji odmawiających przyznania stronie zasiłku celowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest to tym bardziej niezrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę, iż skarżący jednocześnie wnioskował o przyznanie zasiłku okresowego w miesiącu wrześniu 2012 r. Odmowa przyznania tegoż świadczenia dokonana została przez organy obu instancji w tym samym czasie co odmowa przyznania zasiłku celowego w niniejszej sprawie (decyzje organu I instancji w dniu [...] października 2012 r., zaś organu odwoławczego w dniu [...] listopada 2012 r.). Co więcej skarżący od obu decyzji organu I instancji wniósł odwołanie w jednym piśmie przywołując te same zarzuty kwestionujące zarówno brak współdziałania z organem pomocowym, jak i odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Ponadto w obu sprawach okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone na podstawie tego samego wywiadu środowiskowego. Jeśli zatem w sprawie dotyczącej zasiłku okresowego wskazanym przez organy powodem odmowy przyznania świadczenia był brak współdziałania ze strony skarżącego z organem pomocowym i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, to niezrozumiałe jest pominięcie powyższych okoliczności dla uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż nie można zgodzić się ze skarżącym w kwestii niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2012 r., organy poczyniły ustalenia wskazujące jednoznacznie, zarówno na spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak i okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania świadczenia. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi zasadnicze źródło informacji w sprawie. Na żadnym etapie postępowania skarżący informacji wynikających z przeprowadzonego wywiadu nie dezawuował, a wręcz przeciwnie, w piśmie dnia 22 października 2012 r., które zostało uznane za odwołanie od decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazał, iż wie jakiej aktywności z jego strony wymagałoby podpisanie kontraktu społecznego. Trudno więc uznać za uzasadnione stanowisko skarżącego, iż nie znał warunków prawnych i skutków kontraktu. Ponadto z całą pewnością znał skutki odmowy jego zawarcia. Sąd I instancji zgodził się natomiast, iż w sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skoro jednak skarżący formułując powyższy zarzut nie wskazał, w jakim zakresie i o jakie okoliczności uniemożliwiło to poszerzenie materiału dowodowego, to tym samym powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego charakteru i nie wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia, a tylko naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wynik sprawy nie miało również wpływu przekroczenie terminu załatwienia sprawy, a tym samym nie mogło uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając iż nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez niepełną i chybioną ocenę zarzutów skargi, która doprowadziła do niedostrzeżenia konieczności uchylenia decyzji organu II instancji, która zapadła z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 77 §1 i 80 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedynym dowodem zebranym w toku postępowania administracyjnego był kwestionariusz wywiadu przeprowadzonego w dniu 24 września 2012 r. przez pracownika socjalnego. Akta sprawy są na tyle fragmentaryczne, iż nie zawierają nawet wniosku o przyznanie świadczenia, mimo iż z oświadczenia skarżącego zawartego na 2 stronie wywiadu wynika, że wniosek złożono w dniu 12 września 2012 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie nieprzeprowadzenie innych dowodów - w tym zgłoszonego w odwołaniu dowodu z zeznań świadka B. G. na okoliczność przebiegu wywiadu - stanowiło pogwałcenie wymienionych wyżej norm k.p.a. i miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonując oceny zarzutów skargi, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż skarżący kwestionował ustalenia wywiadu (w szczególności zaprzeczał on odmowie podpisania przez siebie kontraktu socjalnego) oraz wskazywał uzasadnione zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia wywiadu i jego przebiegu (w skardze wskazał że pracownik socjalny został odsunięty od prowadzenia jego sprawy a w odwołaniu zgłosił dowód z zeznań świadka B. G. obecnej podczas przeprowadzenia wywiadu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi w dniu 24 września 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie kontraktu socjalnego w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s Należy zwrócić uwagę, że przepis ten stanowi, iż odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Fakt odmowy powinien jednak znaleźć swoje potwierdzenie w materiale dowodowym. Zajmując stanowisko wobec tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s, kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej. Analizując dokumentację zawartą w aktach administracyjnych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że brak jest dowodu potwierdzającego przywoływaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczność odmowy przez skarżącego zawarcia kontraktu socjalnego. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 24 września 2012 r., lecz okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym potwierdza jedynie adnotacja pracownika socjalnego, iż propozycja zawarcia kontraktu została złożona. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag uznać należało, że Sąd I instancji bez wyjaśnienia powyższej okoliczności, przedwcześnie wypowiedział się, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. Mając na uwadze wskazane uregulowania jak też wynikający z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. z 2010 r., nr 218, poz. 1439), wzór kontraktu, zaznaczyć także trzeba, że nie można przyjąć, iż sama propozycja aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując pozytywnych rezultatów takiej aktywizacji wskazać należy, że kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a przez niepełną ocenę zarzutów skargi okazał się uzasadniony. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.