II GSK 748/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. I. T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2521/12 w sprawie ze skargi J. W. S. na decyzję G. I. T. D. z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2521/12 (dalej wyrok z 4 grudnia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo Sąd I instancji) w pkt 1 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z 12 września 2012 r.) oraz poprzedzającą ją decyzję GITD z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), stwierdzając w pkt 2, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzając w pkt 3 od GITD na rzecz skarżącego J. W. S. (dalej skarżący) 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] sierpnia 2012 r., w Miejscu Obsługi Podróżnych góra Św. A., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Podczas kontroli drogowej ustalono, w wyniku oględzin pojazdu oraz po uzyskania oświadczenia kierowcy, że kontrolowany kierowca poruszał się w dniu [...] sierpnia 2012 r. po autostradzie A4, na odcinku węzeł B. W. - węzeł K., bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. W kontrolowanym pojeździe kierowca nie miał zamontowanego urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej viaBOX. Sprawdzenia dokonano za pomocą mobilnej jednostki kontrolnej. Droga krajowa, po której poruszał się kontrolowany pojazd samochodowy, została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. 2011 r., nr 80, poz. 433 ze zm., dalej rozporządzenie RM). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 13l ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej u.d.p) oraz art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu RM i za przejazd ten nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ wyjaśnił, że w związku z popełnionym przez skarżącego naruszeniem zobligowany był nałożyć na Niego karę administracyjną w ramach tzw. "uznania związanego". We wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zawieszenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący wskazał, że decyzja nakładająca karę pieniężną została Jemu doręczona jednocześnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło podnoszenie zarzutów oraz istotnych kwestii przemawiających za tym, że brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Skarżący nie jest przedsiębiorcą, a kontrolowanego przejazdu dokonał na użytek własny. Poza tym przy wjeździe na płatny odcinek autostrady A4 nie znajdowały się tablice informujące o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej i dopiero od inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, dokonującego kontroli, kierujący dowiedział się o powyższym obowiązku. Strona podkreśliła ponadto, że w dniu kontroli pierwszy raz dokonała przejazdu zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Poza tym skarżący wskazał, że nie ma możliwości uiszczenia nałożonej kary pieniężnej ze względu na trudną sytuację materialną. Decyzją z [...] września 2012 r. GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2012 r. W ocenie organu kontrola potwierdziła, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłaty elektronicznej (jednostkę pokładową viaBOX), a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ wyjaśnił, że droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego, została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia RM. Zdaniem GITD okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego dotyczących niewiedzy, GITD wyjaśnił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Stosownie bowiem do art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa RP. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucając, że zostały ona wydane na podstawie art. 13k ust. 1 pkt. 1 u.d.p, który to przepis nie jest zgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nakłada na obywatela nieproporcjonalne do wagi i konsekwencji naruszenia kary pieniężne co narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, przez co na podstawie art. 8 Konstytucji przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p nie powinien być zastosowany. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji w przedstawionym powyżej wyroku uznał, że zaskarżona decyzja z [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie przedstawia pełnej sekwencji zdarzeń, składających się na sprawę uiszczenia opłaty elektronicznej czynności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie czy do realizacji rzeczonego obowiązku nie doszło z przyczyn leżących po stronie kierowcy. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił istotnej w sprawie kwestii prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd. Wobec powyższego, w ocenie Sądu w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Wydając zaskarżoną decyzję, GITD dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Naruszenie wspomnianych przepisów mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji GITD. W skardze kasacyjnej z [...] stycznia 2014 r. GITD reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 4 grudnia 2013 r. w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść z art. 2 Konstytucji RP, na co wskazuje Sąd I instancji, 2) prawa materialnego, to jest art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa przez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, 3) prawa materialnego, to jest § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170, poz. 1393 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T–34, który - zdaniem Sądu I instancji - zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki obowiązek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania, 4) prawa materialnego, to jest § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że ustawienie znaku drogowego z tabliczką T–34 na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej, 5) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu, jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym, 6) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie. GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. , dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej przez GITD sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Skonstruowane zarzuty nie okazały się jednak zasadne. W tym kontekście należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż kwestia nałożenia kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej jest powiązana z prawidłowym oznakowaniem drogi. Zdaniem Sądu I instancji znak T-34, obok funkcji informacyjnej, zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. W powołanym wyroku WSA stanął na stanowisku, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Przechodząc do rozpoznania pierwszego i drugiego zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji, zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku numer 2 do rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz. 1393), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 124, poz. 705). Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181). Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (załącznik nr 1 pkt 6.3.7.9.). Zmiana ta weszła w życie w dniu 30 czerwca 2011 r. co oznacza, że wprowadzenie znaku T-34 zostało zsynchronizowane z wejściem w życie, w dniu 1 lipca 2011 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.1263 ze zm.). Tego typu zabieg pozwolił więc na dostosowanie przez zarządcę drogi jej oznakowania (w tym poprzez umieszczenie znaku T-34) do funkcjonowania systemu pobierania opłat elektronicznych. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Z powyższego wynika, że niezasadny jest zatem również zarzut numer trzy i cztery, a więc naruszenia prawa materialnego - § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Wykładnia językowa treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zastanawiając się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Podkreślić należy, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej. Pamiętać także należy o tym, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z treścią art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu drogowego. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 5 prawa o ruchu drogowym określa hierarchię dyrektyw obowiązujących w ruchu drogowym, płynących z różnych źródeł (zakres przedmiotowy) oraz ich adresatów (zakres podmiotowy). Kolejność ich obowiązywania pozostaje w ścisłym związku z porządkiem ich wymienienia (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Przepis ten wskazuje bowiem, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli (tzw. służby ruchu), sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe (ust.1). Z ust. 2 i 3 tego przepisu wynika natomiast, iż polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli mają pierwszeństwo przed sygnałami świetlnymi i znakami drogowymi, a sygnały świetlne mają pierwszeństwo przed znakami drogowymi regulującymi pierwszeństwo przejazdu. Analizując powyższą regulację, należy dojść zatem do wniosku, że w pierwszej kolejności kierowca powinien stosować polecenia kierującego ruchem. "Jego polecenia są wiążące dla wszystkich użytkowników drogi. Może zatem wydać dyspozycję niestosowania się do sygnałów świetlnych, znaków drogowych oraz ogólnych i szczegółowych przepisów kodeksu drogowego". "W drugiej kolejności, a więc wówczas, gdy nie ma podmiotu uprawnionego do wydawania poleceń, należy podporządkować się sygnalizacji świetlnej, której ustawa wyznaczyła rolę nadrzędną w stosunku do znaków drogowych. Dopiero w sytuacji, kiedy ruch nie jest kierowany ręcznie ani za pomocą sygnalizacji świetlnej, najważniejszą rolę odgrywają znaki drogowe, zwłaszcza regulujące pierwszeństwo przejazdu. Ostatnią pozycję co do ważności dyrektyw zajmują przepisy ogólne zawarte w ustawie. Taką interpretację wyznacza wykładnia logiczna omawianego przepisu, mimo że ustawodawca nie wyraził swojej woli wprost, a więc tak, jak to miało miejsce w art. 5 kodeksu drogowego obowiązującego do 31 grudnia 1997 r." (W. Kotowski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. III - ABC, komentarz do art. 5). Hierarchia ta stanowi spójny system i jest podstawą bezpieczeństwa i płynności ruchu (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Nie ma zatem wątpliwości, że zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywiedzioną z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego) użytkownicy drogi muszą mieć zaufanie do prawidłowego oznakowania drogi. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138). Podsumowując dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Nie ma zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego oraz iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa przez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że korzystający z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Z przyczyn bowiem wyżej wskazanych zasadne jest stanowisko WSA, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, należy zaznaczyć, że w świetle powyższych wywodów niezasadne są także zarzuty (nr 5 i 6) naruszenia przepisów postępowania – art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, ponieważ znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieziszczenie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że kluczową w sprawie jest okoliczność ustalenia prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd. Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż organy administracji publicznej nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz że nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.