II SA/Ol 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 17 września 2012 r. Nr x wydaną z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zmianami) odmówiono R.O. "[...]" udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji paliw "[...]" wraz z infrastrukturą terenową na "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzona kontrola obowiązkowa, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego wykazała : - niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2, pkt 1), -niezgodność obiektu budowlanego z projektem technicznym w kwestii zgodności wykonania widocznych elementów konstrukcyjnych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b) - niezgodność obiektu budowlanego z projektem technicznym w kwestii zgodności wykonania urządzeń budowlanych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit d), -niezgodność obiektu budowlanego z projektem technicznym kwestii zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających używanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art.. 59a ust. 2 pkt 2 lit e), -niezgodność obiektu budowlanego z projektem technicznym w kwestii zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (art. 59a. ust. 2 pkt 2 lit f). Organ dodał, że dołączone rysunki z naniesionymi zmianami, sporządzone przez projektanta oraz kierownika budowy nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu obiektu, jaki został stwierdzony w czasie obowiązkowej kontroli, gdyż nie ujawniono na nich zmian dotyczących projektu zagospodarowania działki a co za tym idzie zmian tych nie uzgodniono z projektantem i nie uzyskano stosownych uzgodnień i opinii rzeczoznawców. W związku z tym organ uznał, że Inwestor wykonał obiekt budowlany niezgodnie z zatwierdzonym projektem dokonując w trakcie budowy istotnych odstępstw i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji R.O., wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 8, 10 kpa i art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję bez uprzedniego powiadomienia go o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami i możliwości złożenia wniosków i żądań przez inwestora. Dodał, że nie został uprzednio wezwany do przedłożenia dokumentów. Odpowiadając na zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji, uznał je za tendencyjne i nieprawidłowe. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na art. 57 ustawy Prawo budowlane wskazując jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zaznaczył, że w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do w/w wniosku należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 lit a powołanej normy, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Ponieważ inwestor do wniosku nie dołączył wszystkich wymaganych dokumentów organ I instancji w dniu 13 sierpnia 2012 r. wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez uzupełnienie przedłożonych dokumentów. Organ II Instancji stwierdził, że uzupełnione dokumenty w dalszym ciągu nie są kompletne, gdyż rysunki zamienne obejmują rysunki budynku. Nie odnoszą się natomiast do rysunków zamiennych projektu zagospodarowania terenu, przebiegu kanalizacji deszczowej, zmiany nawierzchni, zmiany terenów zieleni, zmian umiejscowienia urządzeń seperatora, zmian wielkości oczka wodnego, zmian miejsca pylonu. Brak jest też oddzielenia pożarowego. Również złożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjno powykonawcza zawiera mapę wysokościową nie spełniająca wymagań określonych w art. 43 Prawa Budowlanego. Zdaniem organu powyższe braki formalne uzasadniają odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 10 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o dokumenty złożone przez inwestora, a jedynym dokumentem stworzonym przez organ jest protokół z kontroli, w której R.O. uczestniczył. Organ zaznaczył też, że w piśmie z dnia 30.10.2012 r. odwołujący zobowiązał się do wykonania i przedłożenia organowi odwoławczemu do dnia 10 listopada 2012 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej uwzględniającej nieprawidłowości wskazane inwestorowi podczas spotkania z dnia 26 października 2012 r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R.O. wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji mimo posiadania wiedzy, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustalił to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ nie zweryfikował też wizją lokalną twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji. Podkreślił, że złożył wniosek o odroczenie wydania decyzji do czasu przesłania aktualnej, poprawionej przez geodetę mapy. Dnia 14 listopada 2012 r. prawidłowa mapa został wysłana do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodał, że z jego wyjaśnień popartych inwentaryzacją geodezyjną wynika, że roboty budowlane w zakresie zgłoszonym do odbioru są wykonane zgodnie z projektem technicznym i pozwoleniem na budowę. Poza tym wbrew art. 10 kpa skarżący nie został zapoznany z dokumentami znajdującymi się aktach sprawy, które wpłynęły po złożeniu odwołania przez skarżącego, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę W. Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podstawą wydania decyzji odmownej były stwierdzone braki formalne dokumentacji złożonej przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. W świetle powyższej regulacji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a procedurę ich podejmowania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 57 ust. 1 cytowanej ustawy, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; 7) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7; 8) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej: a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 241 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wedle ust. 2 art. 57 Prawa budowlanego, w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Po myśli art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in.: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (pkt 2). Stosownie do art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga więc, czy przesłanki, na których oparł swoją decyzję organ II instancji były wystarczające do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie naruszały art. 57 Prawa budowlanego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma fakt, że w dniu 13 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania o wskazane dokumenty. Organ zażądał między innymi dołączenia kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami. W odpowiedzi na powyższe wezwanie R.O. dnia 22 sierpnia 2012 r. uzupełnił swój wniosek o dokumenty wymienione w piśmie – odpowiedzi na wezwanie. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczymi organ za podstawę rozstrzygnięcia przyjął fakt, że inwestor w dalszym ciągu nie przedłożył kompletu dokumentów, pomimo wezwania go do ich uzupełnienia. Organ uznał, że przedłożone rysunki zamienne obejmują rysunki budynku, lecz nie odnoszą się one do rysunków zamiennych projektu zagospodarowania terenu, przebiegu kanalizacji deszczowej, zmiany nawierzchni, zmiany terenów zieleni, zmian umiejscowienia urządzeń seperatora, zmian wielkości oczka wodnego, zmian miejsca pylonu i brak oddzielenia pożarowego. Należy podzielić stanowisko organu, że dokumenty te mają istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ich żądanie ma uzasadnienie w art. 57 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ich brak jest wystarczającą podstawą do odmownego załatwienia wniosku inwestora. Trudno bowiem dokonać w kolejnym etapie postępowania merytorycznej oceny czegoś, co nie jest dołączone do wniosku. Słuszne też było stanowisko organu II instancji, że na tym etapie sprawy nie mają znaczenia ustalenia kontroli obowiązkowej, gdyż nieuzupełnione przez inwestora braki formalne nie pozwalają organowi na merytoryczną ocenę dokumentów. Istotną okolicznością w sprawie było też to, że w dniu 26 października 2012 r. odbyło się spotkanie w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na którym R.O. poinformowany został o błędach w złożonych przez niego załącznikach do wniosku. Jak sam przyznał w piśmie z dnia 30 października 2012 r. na tym spotkaniu zobowiązał się do przedłożenia organowi prawidłowej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej do dnia 10 listopada 1012 r. Ostatecznie mapa ta została złożona w dniu 15 listopada 2012 r. a więc w dniu wydania decyzji (jak wynika z oświadczenia organu, po jej wydaniu). Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przewiduje dla inwestora obowiązek polegający na tym, iż w razie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy z brakami i nieścisłościami, dostrzeżonymi przez organ przyjmujący zawiadomienie, inwestor jest obowiązany uzupełnić określone dokumenty. Wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków. Zauważyć przy tym wypada, że wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia bądź jego niewykonanie nie uzasadnia uznania, by organ miał obowiązek ponownego zobowiązywania strony do uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji takiej organ może orzekać na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału. Za takim rozwiązaniem przemawia treść ustawy Prawo budowlane, charakter postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz fakt, że takie rozwiązanie nie wywołuje w istocie negatywnych skutków dla strony, gdyż może ona po skompletowaniu prawidłowych dokumentów ponownie złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 10 kpa podkreślić należy, że naruszenie to może być podstawą uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawą orzekania były, jak podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokumenty złożone przez inwestora. Nie oznacza to jednak, że organ może odstąpić od obowiązku powiadomienia strony o zakończeniu postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że skarżący, jak sam podkreślał, był cały czas w kontakcie z organem, składał organowi pisma, brał też udział w spotkaniu, które odbyło się w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 26 października 2012 r., a więc w krótkim czasie przed wydaniem decyzji, nie można uznać, że organ pozbawił go czynnego udziału w sprawie, gdyż skarżący brał udział w każdym stadium postępowania. R.O., powołał się też na to, że decyzja wydana została przed złożeniem przez niego żądanych dokumentów, jednakże i ta okoliczność nie świadczy o ograniczeniu jego praw w postępowaniu, gdyż dokumenty zostały złożone po terminie, który sam skarżący zaakceptował, a nie ma w aktach sprawy dowodu, wskazującego na to, że organ wiedział lub mógł się spodziewać, że dokumenty te otrzyma w dniu wydania decyzji. Na marginesie dodać należy, że zdaniem organy złożona przez inwestora mapa nie spełnia wymogów określonych w art. 43 prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.