I OSK 1841/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2076/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/12, oddalił skargę Gminy Miasto S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Burmistrz Miasta S., decyzją z dnia [...] października 2001 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], będącej własnością E.K. i A.K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2001 r. Po dokonaniu podziału działka nr [...] została przeznaczona na drogę publiczną. Starosta S., po rozpatrzeniu wniosku E.K. i A.K., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E.K. i A.K., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdziło, że decyzja z dnia [...] października 2001 r., w części dotyczącej przejęcia z mocy prawa działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Starosta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E.K. i A.K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r., uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta S., wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/11, oddalił ją. Wskazano, że akta sprawy są niekompletne, a Gmina Miasto S. nie może opierać swoich racji na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta. Starosta S., po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., odmówił ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania E.K. i A.K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta S., uznał, że jest ona bezzasadna. Podniesiono, że już w wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1023/11 WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał, że Gmina Miasto S. nie może opierać swoich racji na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta. Podkreślono, że kwestia wykładni skutków prawnych "porozumienia" nie uległa zmianie, a więc ponowne podnoszenie przez skarżącego - Gminę Miasto S. zarzutów związanych z przedmiotowym "porozumienia" jest całkowicie bezzasadne i nie wymaga szerszego komentarza, zwłaszcza w kontekście związania sądu wykładnią przestawioną w przedmiotowym wyroku. Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) wskazał jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić łącznie, tj.: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne. Nie przewidziano żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione, aby były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością. W przedmiotowej sprawie zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, a następnie decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] z przeznaczeniem na drogę publiczną. Podniesiono, że skutki prawne przejęcia nieruchomości przez gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym). SKO [...] stwierdził jedynie wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa, ale nie uchylił jej skutków. Tym samym w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek przejęcia spornej działki oraz ustalenia i wypłacenia należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną odszkodowania. W wyroku stwierdzono również, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, a także art. 8 i art. 11 K.p.a., czyli zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę przekonywania. Skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta S., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ Sąd I instancji uznał, że nieruchomość wydzielona pod drogę niezgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto S. i należne jest za nią odszkodowanie. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę, że skoro SKO [...] nie uchyliło skutków decyzji z dnia [...] października 2001 r. i pozostawiło w ją obrocie prawnym, to należy uwzględnić całość sentencji tej decyzji. Mowa jest w niej o nieodpłatnym przejęciu działki nr [...] zgodnie z podpisanym porozumieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.K. i A.K. wnieśli o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc rozpoznano skargę kasacyjną w jej granicach. Podkreślić należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Podnieść należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 ustawy gospodarce nieruchomościami nie odpowiada wskazanym warunkom. Nie wykazano bowiem w jaki sposób Sąd I instancji dokonał błędnej subsumcji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w jaki sposób powinien zostać ten przepis w przedmiotowej sprawie zastosowany. Przytoczenie, bez słowa komentarza, dwóch wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w żaden sposób nie pozwala na odniesienie się do postawionego zarzutu. Z kolei zarzut przejęcia przez Gminę Miasto S. działki nr [...] w sposób sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) nie został poparty żadnymi argumentami. Nie budzi natomiast wątpliwości, że działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto S., o czym świadczy wpis w księdze wieczystej, a jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2001 r. działka została przeznaczona pod drogę publiczną. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się w istocie do wskazania, że nadal obowiązuje "porozumienie" zawarte pomiędzy Gminą Miasto S. a E.K. i A.K. w zakresie nieodpłatnego przekazania działki nr [...], jest również nieuprawniony. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/11 jednoznacznie stwierdzono, że odwoływanie się do owego "porozumienia" jest nieskuteczne i niezasadne, ponieważ, z uwagi na postanowienia art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest możliwe wywłaszczenie dokonywane w sposób nieodpłatny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w danej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność był przedmiotem zaskarżenia, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych oraz sposobu ich zastosowania w związku z rozpoznaną sprawą (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 326). Nie można zatem podważać prawomocnych ustaleń sądu co do stanu prawnego. Jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych można uznać, że ocena prawna dokonana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci moc. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności jednak nie wystąpiły, a więc problem obowiązywania porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Miasto S. a E.K. i A.K. w zakresie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] nie powinien być podnoszony jako argument podważający prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.