IV SA/Po 135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "S" w Kaliszu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) r. nr (...), 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz "S" w K. kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2012r., nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej organ I instancji) dokonał, - na podstawie art. 82 ust. 1i 2, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, w związku z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) oraz na podstawie art. 104 i 105 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14.06.1960r.; tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) - aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów komunalnych położonych w K., których użytkownikiem jest "X" Powszechna Spółdzielnia Spożywców z siedzibą w K. (dalej Odwołująca lub Skarżąca). Odnośnie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] opłata roczna wynosi [...] zł ( pkt 1 i 2 decyzji); odnośnie działki nr [...] o powierzchni 0,3790 ha, położonej w K. ul. [...] [...] opłata wynosi [...] zł (pkt 3 i 4 decyzji). Łączna opłata roczna w kwocie [...] zł obowiązuje od 1 stycznia 2013r. Decyzja ta została wydana po uprzednim uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. Prezydenta Miasta K. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO lub organ II instancji) z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] wskazującej celowość uregulowania kwestii dotyczących nieruchomości użytkowanych przez "X", a które w części stanowią drogi publiczne a także wykazania, iż nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ podał, że po uregulowaniu w części kwestii dróg publicznych dokonano wyceny nieruchomości użytkowanych przez "X", położonych w K. przy ul. [...],[...] i [...]. Aktualizacja nastąpiła na podstawie oszacowania wartości gruntu dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, który oszacował nieruchomości na łączną kwotę [...] zł W odwołaniu od tej decyzji co do jej punktu 3 i 4, "X" PSS w K. podniosła, że zmiany opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu działki nr [...] położonej przy ul [...] [...] dokonano mimo, że nie nastąpiła w ostatnich latach żadna zmiana, zarówno faktyczna jak i prawna tej nieruchomości (tj. położonej w K. ul.[...] [...]). Od dnia 4 września 1996r. nie został rozpatrzony wniosek Spółdzielni w zakresie ustanowienia użytkowania wieczystego w/w nieruchomości. Wycena nieruchomości przyjęta przez organ to podwyżka o ponad 400% w stosunku do poprzedniej wyceny. Odwołująca kwestionowała także przyjętą cenę za metr kwadratowy gruntu tj. [...] zł z uwagi na sytuację na rynku nieruchomości i panującą recesję. Zarzuciła także, iż organ nie wykonał wytycznych SKO zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2010r., oraz że pogwałcone zostały przepisy art. 210 ugn, które należy stosować odpowiednio a nie wprost. Odpowiednio, to znaczy należało dostosować się specyfiki danej sytuacji i faktu, że miasto K. jest właścicielem gruntu. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że aktualizacji opłaty rocznej dokonano na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy, z którego wynika, że działka położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 22UK i przeznaczona jest na usługi komercyjne. Działka jest zabudowana budynkami niemieszkalnymi, posiada dostęp do sieci energii elektrycznej, wodnej, kanalizacyjnej i gazowej, ma wjazd od ul.[...]. Rzeczoznawca wycenił tę działkę podejściem porównawczym, metodą porównywania parami i dostosował się do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ podniósł też, że odwołujący się nie poparł swych zarzutów żadnymi dowodami, które wskazywałyby na nieprawidłowe działania rzeczoznawcy. SKO podniosło też, że ostatnia aktualizacja opłaty rocznej miała miejsce w 2002r. i stąd tak duży jej wzrost. W skardze na tę decyzję Skarżąca podniosła zarzuty identyczne jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2012r. Organ wniósł o oddalenie skargi uzasadniając swe stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu znacznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 87 stosownie do którego wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się, z urzędu albo na wniosek jednostki organizacyjnej posiadającej nieruchomość w trwałym zarządzie, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Z kolei z art. 88 ustawy wynika, iż jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Jak przewiduje § 34 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości oddawanej w trwały zarząd lub na potrzeby aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności. Wartość, o której mowa w ust. 1, określa się łącznie dla gruntu i dla części składowych tego gruntu. Przy określaniu wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd nie uwzględnia się wartości budynków i innych urządzeń, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Rodzaje tych budynków i innych urządzeń określa w zleceniu zamawiający wykonanie wyceny. W aktach sprawy brak jest zlecenia dla rzeczoznawcy, jednak jego treść wynika z operatu dotyczącego wyceny działki nr [...]. Mając na uwadze przywołane uregulowanie podkreślić trzeba, iż organy administracji badając sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 18 listopada 2011r. pominęły, iż nie zostało w nim uzasadnione przyjęcie przez rzeczoznawcę trzech działek stanowiących podstawę jego analizy przy wybranej przez niego metody porównywania parami. Zachowanie takie stoi w sprzeczności z ciążącym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym obowiązkiem oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Ugruntowany jest bowiem pogląd, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, ze może on działać w sposób dowolny. Operat jest opinią biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, gdyż sam nie może usuwać tych wątpliwości co do treści, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, ani samodzielnie ustalać wartość nieruchomości (vide. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt II SA/Sz 96/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie wzbudził wątpliwości organu fakt pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego, w aktualnym operacie z listopada 2011 roku wyjaśnienia, dlaczego przyjął do porównania konkretne działki. Tylko jedna z tych działek jest "podobna" do działki wycenianej jeżeli chodzi o wielkość (działka położona przy [...] o powierzchni 2 292 m2). Pozostałe działki, tj. położona na ul. [...] o powierzchni 42 m2 i położona przy ul. [...], [...] o powierzchni 20 116 m2 tak dalece odbiegają swą wielkością od działki wycenianej, że niewątpliwie wymagało to wyjaśnienia stanowiska biegłego w tej kwestii. Co prawda wszystkie te działki leżą w obszarze o funkcji usługowej, ale w tej sprawie nie wypowiedział się ani biegły ani obydwa orzekające organy, co jest istotne, gdyż skarżąca zarzucała wygórowaną cenę wyliczoną w operacie. W ocenie Sądu dostrzeżenie tych nieprawidłowości operatu winno skutkować wystąpieniem przez organ do autora operatu o stosowne wyjaśnienia, gdyż w efekcie końcowym operat szacunkowy jest dokumentem, na podstawie którego, organ wylicza opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu. Nie dysponując wiedzą specjalistyczną nie może sam korygować zawartości takiego dokumentu, przy czym, co zostało już podkreślone, jest obowiązany do zweryfikowania swoich zastrzeżeń z biegłym rzeczoznawcą, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, przyjmując przedstawioną mu wycenę z operatu szacunkowego i to mimo podniesionych zastrzeżeń strony. Bezkrytycznie przyjmując przygotowany operat jako w pełni prawidłowy, spójny i zupełny, organ dopuścił jako istotny dowód w sprawie dokument, który wymaga weryfikacji. Regulacja zawarta w art. 154 ust. 1 ustawy określa, że wyboru właściwego podejścia, metody, techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych. Ustęp 2 tej normy stanowi, że przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 155 ust.1pkt.1 stanowi zaś, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniach na budowę. Przeznaczenie nieruchomości, sposób korzystania z niej stanowią cechy określające nieruchomość. W niniejszej sprawie nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona kwestia dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższającej powierzchnią nieruchomość badaną, a także nieruchomość bardzo małą, nie stanowiącą samodzielnej działki budowlanej. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę, czego w niniejszej opinii zabrakło. W przeciwnym razie niemożliwa jest rzetelna ocena zawartych w operacie treści. Dowód z opinii biegłego przeprowadza się wówczas, gdy wymagane są w sprawie wiadomości specjalne. Podlega on jednak takiej samej ocenie co inne środki dowodowe, w myśl tych samych zasad zawartych w art. 80 kpa. Opinia powinna zatem zawierać takie uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków. Nie może się sprowadzać tylko do twierdzeń biegłego, musi przekonywać jako logiczna całość. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Dostrzeżone uchybienia obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W toku ponownej analizy akt sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione wytyczne Sądu, ponownie wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i przeprowadzić jego wszechstronną ocenę, stanowiącą punkt wyjścia dla dokonania niewadliwych ustaleń faktycznych i odpowiednich do nich ocen materialnoprawnych. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, co miało przełożenie na naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 87 i art. 88 ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a.