III SA/Kr 743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg R. G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 29 września 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w postaci zakupu posiłków dla dzieci w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z dnia 29 września 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania na świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z dnia 5 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w postaci zakupu posiłków dla dzieci w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z dnia 5 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 5 grudnia 2011r. nr [....] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" I. uchyla zaskarżone decyzje: z dnia 29 września 2011r. nr [....] z dnia 5 grudnia 2011r. nr [....] wraz z poprzedzającymi je decyzjami organu pierwszej instancji, II. pozostałe skargi oddala. Decyzją z dnia 29 września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na codzienne wydatki związane z wyposażeniem dzieci do szkoły. Decyzją z dnia 29 września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie przyznania pomocy w postaci zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu w Zespole Szkół dla dzieci R. G., a to D., P., P., N. i Ł. od dnia 27 kwietnia 2011 r. do 20 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia 29 września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 200 zł. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie przyznania pomocy w postaci zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu w Zespole Szkół dla dzieci R. G., a to D., P., P., N. i Ł. od dnia 26 września 2011 r. do 21 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r., znak [...], w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 200 zł. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 lutego 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. G. o wsparcie finansowe na utrzymanie rodziny wielodzietnej. W jego uzasadnieniu wnioskodawczyni podała, że z uzyskiwanych dochodów nie jest w stanie utrzymać siebie, męża, sześciorga dzieci oraz teściowej. W dniu 4 marca 2011 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania R. G., ustalając jej sytuację bytową i rodzinną. W jego wyniku stwierdzono, że wnioskodawczyni oczekuje pomocy finansowej na codzienne wydatki związane z wyposażeniem dzieci do szkoły oraz na zakup żywności. Ponadto pracownik socjalny stwierdził konieczność objęcia pięciorga dzieci dożywianiem w szkole. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], organ I instancji - Wójt Gminy - odmówił R. G. przyznania zasiłku celowego na codzienne wydatki związane z wyposażeniem dzieci do szkoły. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że R. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i sześciorgiem dzieci oraz teściową. Dochód rodziny wnioskodawczyni w styczniu 2011 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 4.617,64zł (1.693,66 zł + 629,28 zł +1.243 zł + 1051,70 zł =4.617,64 zł), z czego dochód na osobę w rodzinie wynosi 513,07 zł (4.617,64 zł: 9 =513,07zł) i przekracza kryterium dochodowe rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), tj. 3.159,00zł (9 x 351zł = 3.159,00zł). Na dochód rodziny składa się: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia męża wnioskodawczyni J. G. w kwocie 1.693,66 zł, dochód z powadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,04 ha przeliczeniowego w kwocie 629,28 zł, świadczenia rodzinne w kwocie 1.243 zł, na które składa się: zasiłek rodzinny przyznany na syna D. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny przyznany na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny przyznany na N. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny przyznany na Ł. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., zasiłek rodzinny przyznany na T. G. w kwocie 68,00 zł miesięcznie przyznany na okres 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na P. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na N. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na Ł. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na T. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany na T. G. w kwocie 400,00 zł na okres od 1 listopada 2010 r. do 12 kwietnia 2011 r. oraz renta rodzinna pobierana przez teściową wnioskodawczyni A. G. w wysokości 1.051,70 zł. R. G. przedstawiła faktury potwierdzające koszty leczenia członków rodziny w miesiącu styczniu na kwotę 478,41 zł. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art.3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niezbędna potrzeba to taka, bez której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, życia lub zdrowia. Organ zauważył, że w sytuacji, gdy dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, przedmiotem rozważań stała się kwestia, czy w okolicznościach sprawy występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający R. G. do otrzymania świadczenia, o których mowa w art. 40 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że szczególnie uzasadniony przypadek to "zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości", ,"muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, co w konsekwencji prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują". W ocenie organu, w rodzinie wnioskodawczyni nie stwierdzono żadnych sytuacji nadzwyczajnych, które stanowiłyby podstawę do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Zakup lekarstw dla rodziny nie jest bowiem szczególnie uzasadnionym przypadkiem do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], Wójt Gminy K przyznał R. G. pomoc w postaci zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu w Zespole Szkół dla dzieci R. G., a to: D., P., P., N. i Ł. od dnia 27 kwietnia 2011 r. do 20 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że dochód rodziny wnioskodawczyni w styczniu 2011 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosił 4.617,64 zł (1.693,66 zł + 629,28 zł +1.243 zł + 1051,70 zł =4.617,64 zł), z czego dochód na osobę w rodzinie wynosi 513,07 zł (4.617,64 zł: 9 =513,07zł) i nie przekracza 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. 526,50 zł (351zł x 150% = 526,50 zł). Ponadto organ wskazał, że rodzina spełnia kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej i w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. O ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm., zwanej dalej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Decyzją z dnia 31 marca 2011 r., znak [...], Wójt Gminy K udzielił R. G. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 200 zł. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności przeznaczona jest dla osób i rodzin znajdujących się w sytuacjach wymienionych w art. 7 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. w szczególności z powodu potrzeby ochrony macierzyństwa i wielodzietności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ponieważ dochód rodziny wnioskodawczyni nie przekracza 150% kryterium dochodowego przewidzianego w art. 5 ust.1 ww. ustawy zasadne było przyznanie R. G. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. W myśl wyżej cytowanych kryteriów od dochodu rodziny obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej odejmuje się opłaty mieszkaniowe faktycznie ponoszone przez osobę/rodzinę na podstawie dowodu opłaty lub do limitu tj. na podstawie oświadczenia osoby/rodziny, przy czym limit wydatków gospodarstwa wieloosobowego wynosi do 350,00 zł miesięcznie (gaz, prąd, opał, woda), jak również odejmuje się od dochodu miesięczne koszty związane z leczeniem tylko w sytuacji, gdy jedną z przesłanek udzielenia pomocy jest długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność. Koszty odejmuje się na podstawie przedstawionych faktur lub do limitu tj. na podstawie oświadczenia o wysokości ponoszonych kosztów i zaświadczenia stwierdzającego pozostawanie w leczeniu, przy czym limit wydatków na leczenie gospodarstwa wieloosobowego wynosi do 200,00 zł. Otrzymaną kwotę dzieli się na liczbę osób w gospodarstwie domowym i przy dochodzie powyżej 200,00 zł, a do kwoty 526,50 zł wysokość zasiłku dla rodziny określona jest na poziomie od 150,00 zł do 200,00 zł. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 4 marca 2011 r. z R. G. ustalono, że stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 1.305,41zł, na które składają się wydatki ponoszone na: energię elektryczną w kwocie 210,00 zł, gaz 93,00 zł, opał 350,00 zł, telefon 100,00 zł. Wydatki związane z leczeniem wynoszą 552,41 zł według oświadczenia wnioskodawczyni. Wydatki związane z leczeniem można uwzględnić do kwoty 478,41 zł, ponieważ wnioskodawczyni przedstawiła faktury potwierdzające zakup lekarstw dla członków rodziny. Po odjęciu wydatków mieszkaniowych do limitu i wydatków związanych z zakupem lekarstw na podstawie przedstawionych faktur łączny dochód rodziny wynosi 3.789,23 zł (4.617,64zł - 828,41 zł =3.789,23 zł), dochód na osobę w rodzinie wynosi 421,03 zł (3.789,23 zł: 9 = 421,03 zł) i mieści się w przedziale dochodowym od 200,00 zł do 525,50zł, co kwalifikuje do udzielenia rodzinie pomocy w przedziale od 150,00zł do 200,00zł. Nadto organ podniósł, że pomoc rodzinie została udzielona z uwagi na wielodzietność. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo i ma możliwość przygotowania gorącego posiłku dla całej rodziny. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], Wójt Gminy K przyznał R. G. pomoc w postaci zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu w Zespole Szkół dla dzieci R. G, a to D., P., P., N. i Ł. od dnia 26 września 2011 r. do 21 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w dniu 18 sierpnia 2011 r. podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego z R. G. w miejscu zamieszkania pracownik socjalny dokonał ustaleń dotyczących formy i zakresu pomocy rodzinie w ten sposób, że koniecznym jest objęcie pięciorga dzieci dożywianiem w szkole. Następnie organ stwierdził, że dochód rodziny wnioskodawczyni w lipcu 2011 r. tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 4.440,03 zł (1.884,93 zł + 629,28 zł + 843 zł + 1082,82 zł =4.440,03 zł), z czego dochód na osobę w rodzinie wynosi 493,34 zł (4.440,03 zł: 9 =493,34 zł) i przekracza kryterium dochodowe rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. 3.159,00 zł (9 x 351,00zł= 3.159,00 zł. Ponadto organ wskazał, że rodzina spełnia kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], Wójt Gminy K odmówił R. G. przyznania zasiłku celowego na zakup opału. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niezbędna potrzeba to taka, bez której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, życia lub zdrowia. Celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. O przyznaniu świadczenia, o którym mowa w art.40 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie decyduje dochód rodziny, tylko sytuacja w jakiej się ona znalazła. W rodzinie wnioskodawczyni nie stwierdzono żadnych sytuacji nadzwyczajnych, które stanowiłyby podstawę do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Udokumentowany fakturą zakup lekarstw dla rodziny w lipcu 2011 r. na kwotę 51,60 zł nie jest bowiem szczególnie uzasadnionym przypadkiem do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...], Wójt Gminy K udzielił R. G. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 200 zł. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2011r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. G. o wsparcie finansowe na utrzymanie rodziny wielodzietnej. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią w dniu 18 sierpnia 2011 r. ustalono, że oczekuje ona pomocy finansowej na zakup żywności. Ponadto ustalono, że stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 764,60 zł, na które składają się wydatki ponoszone na: energię elektryczną w kwocie 210,00 zł, gaz 53,00 zł, telefon 100,00 zł, opał 350,00 zł, ,leki 51,60 zł. Po odjęciu wydatków mieszkaniowych od limitu tj. 350,00 zł i na leczenie w wysokości 51,60 zł na podstawie doręczonej faktury łączny dochód rodziny wyniósł 4.038,43 zł (4.440,03 zł - 401,60 zł=4.038,43 zł), dochód na osobę w rodzinie wynosi: 448,71 zł (4.038,43 zł: 9 = 448,71 zł) i mieści się w przedziale dochodowym od 200,00 zł do 525,50zł, co kwalifikuje do udzielenia rodzinie pomocy w przedziale od 150,00zł do 200,00zł. Organ podniósł, że pomoc rodzinie została udzielona z uwagi na wielodzietność. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo i ma możliwość przygotowania gorącego posiłku dla całej rodziny. Od wszystkich wyżej opisanych decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła R. G., podnosząc, że organ w sposób nieprawidłowy wyliczył dochód jej rodziny, bowiem do tego dochodu wliczył otrzymywaną przez jej teściową rentę rodzinną, podczas gdy teściowa nie przyczynia się do utrzymania jej rodziny. Decyzjami z dnia 29 września 2011 r.: nr [...], nr [...], nr [...] oraz z dnia 5 grudnia 2011 r.: nr [...], nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisane powyżej decyzje Wójta Gminy K. W uzasadnieniu wszystkich swoich decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, wskazało, że w sprawach nie doszło do przekroczenia granic "uznania administracyjnego", bowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie sytuacji materialnej strony na dzień składania wniosku poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a następnie prawidłowo przyznał skarżącej świadczenia w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania " w kwocie 200 zł oraz pomoc w postaci zakupu posiłków przez 5 dni w tygodniu w Zespole Szkół dla dzieci R. G., a to D., P., P., N. i Ł. w okresach od dnia 27 kwietnia 2011 r. do 20 czerwca 2011 r. oraz od dnia 26 września 2011 r. do 21 grudnia 2011 r. Jednocześnie zasadnie, w ocenie organu odwoławczego, postąpił organ I instancji, odmawiając przyznania zasiłku celowego na codzienne wydatki związane z wyposażeniem dzieci do szkoły oraz odmawiając przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Kolegium podniosło, że z samej istoty ustawy o pomocy społecznej wynika, iż świadczenia udzielane na jej podstawie nie mają - bo i mieć nie mogą (choćby tylko ze względu na ograniczone możliwości finansowe Państwa) - charakteru kompletnego, czyli obejmującego całość potrzeb wnioskodawców, a mogą mieć jedynie charakter uzupełniający w stosunku do ich potrzeb. Oznacza to także, że świadczenie z pomocy społecznej z jednej strony musi być wyznaczone przez potrzeby wnioskodawcy na poziomie pozwalającym na ich zaspokojenie na podstawowym poziomie, z drugiej zaś strony wysokość świadczenia wyznaczają rzeczywiste możliwości ośrodka pomocy społecznej . Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniach, Kolegium stwierdziło, że nie można uznać ich za uzasadnione wobec znajdujących się w aktach sprawy wywiadów środowiskowych z dnia 4 marca 2011 r. i z dnia 30 sierpnia 2011 r., w których znajduje się stwierdzenie, że teściowa wnioskodawczyni – A. G. - jest wliczona w skład rodziny jednakże skarżąca nie przedstawi jej odcinka renty, bowiem nie korzysta z jej pieniędzy. Skarżąca zdaje się przy tym nie rozumieć, jak podkreśliło Kolegium, że zaliczenie teściowej w skład rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe ma konsekwencje tego rodzaju, iż dochód przez nią uzyskiwany wlicza się do dochodu rodziny . Odnosząc się zaś do znajdującej się w aktach sprawy umowy notarialnej Rep. A nr [...] z dnia 9 lutego 1996r. Kolegium stwierdziło, że na mocy tegoż aktu notarialnego skarżąca wraz z mężem zobowiązali się do dożywotniego utrzymania A. G., w szczególności zaś do przyjęcia jej jako domownika, dostarczenie jej opału, wyżywienia, światła oraz mieszkania w zamian za przeniesienie na ich rzecz własności nieruchomości. Tak więc skarżąca dobrowolnie zawarła umowę cywilnoprawną w zamian za wymierne korzyści majątkowe i niezrozumiałe jest w tym kontekście jej stanowisko, które w uproszczeniu można by przedstawić w ten sposób, że teściowa jako domownik powinna być wliczana w skład rodziny, zaś jej dochód już nie. Taki pogląd nie znajduje w ocenie Kolegium uzasadnienia w ustalonym w sprawie stanie prawnym. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła R. G., podnosząc, że dochody jej rodziny zostały we wszystkich zaskarżonych decyzjach zawyżone o dochody jej teściowej, bowiem nie dokłada się ona finansowo do wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawach. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2012 r. Sąd, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 111 § 2ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zarządził połączenie sprawy o sygn.. akt III SA/Kr 743/12 ze sprawami o sygn.. akt III SA/Kr 744/12, III SA/Kr 745/12, III SA/Kr 746/12, III SA/Kr 747/12, III SA/Kr 748/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji wykazała, że decyzje z dnia 29 września 2011 r. nr [...], z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji w przedmiocie zasiłków celowych są nieprawidłowe. Stąd też skargi kwestionujące te decyzje zasługiwały na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w tych sprawach stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 natomiast, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, a zgłoszone żądanie skarżącej bez wątpienia w pojęciu takiego celu się mieści. Z użytego w treści wskazanego unormowania sformułowania: "może być przyznany" wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak podkreśla się wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w sytuacji nawet spełnienia przez nią kryteriów ustawowych. Działanie w ramach uznania administracyjnego doznaje jednakże ograniczenia, postanowieniami artykułów 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), zobowiązującymi organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ pomocy społecznej działając w ramach uznania w tego rodzaju sprawach nie może również pominąć w procesie decyzyjnym, że z przepisów ustawy regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając tego rodzaju wsparcia organ winien przede wszystkim mieć na względzie, że pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie do zapewnienie stałego źródła dochodów. Organy winny także kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Reasumując organy zobowiązane są wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego wskazać kryteria, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, gdyż te podlegają właśnie ocenie sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanych sprawach organy pomocy społecznej nie wypełniły prawidłowo dyspozycji przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. , których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest, jak większości świadczeń, od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 ustawy prawodawca określił, co uważa się za dochód. Poczynione przez organy orzekające ustalenia w tym zakresie nie były jednak wystarczające do podjęcia rozstrzygnięć. Z wypisu z aktu notarialnego Rep. [...], którego treść powinna być już znana organom orzekającym z innych postępowań administracyjnych z wniosków skarżącej, wynika, że 9 lutego 1996 r. pomiędzy A. G. (teściową skarżącej), J. G., J. G. i R. G. została zawarta umowa dożywocia. Jak wskazują postanowienia tej umowy A. G. i J. G. przenieśli na rzecz wnioskodawczyni i jej męża J. własność całych opisanych w umowie nieruchomości w zamian za to J. i R. małżonkowie G. zobowiązali się zapewnić im dożywotnie utrzymanie, a w szczególności przyjąć ich jako domowników, dostarczać im mieszkania, wyżywienia, światła i opału, zapewnić im odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić im własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Przyznać należy, że z istoty umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), wynika ekwiwalentność świadczeń. W zamian bowiem za swoje świadczenie zbywca nieruchomości (dożywotnik) uzyskuje bowiem określone świadczenia służące zaspokajaniu jego potrzeb w taki sposób, aby on nie musiał przyczyniać się do zdobywania środków na zaspokojenie niezbędnych wymagań życiowych. Świadczenie dożywotnika ma więc swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości. Prawdą jest również to, że wskutek zawarcia umowy dożywocia zachodzi konieczność pozostawania stron w bezpośredniej ze sobą styczności i bliskich stosunkach osobistych. Wobec powyższego nie są zupełnie bez znaczenia w niniejszych przypadkach okoliczności wynikające z oświadczenia skarżącej oraz z jej pism procesowych, że teściowa powinna być uznana przez organy pomocy za domownika, ale nie oznacza to, zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszych sprawach, że teściowa związana ze skarżącą umową dożywocia zobowiązana jest przekazywać do budżetu rodziny skarżącej kwotę swojej renty rodzinnej. Skoro wniosków takich nie można wywieść z regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie, jak i brak jest takich postanowień w samej umowie dożywocia, to twierdzeniom skarżącej, że ona i jej rodzina nie korzysta z renty teściowej, nie można odmówić wiarygodności bez ich dogłębnego zweryfikowania. Póki organy nie ustalą jednoznacznie, czy związanie skarżącej i teściowej umową dożywocia przy całym jej charakterze oznacza już, że rodzina skarżącej z teściową prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, czy też oznacza to jedynie i tylko relację wynikającą z istoty umowy dożywocia. O wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego nie przesądza więc ani treść umowy dożywocia, ani też zamieszkiwanie pod tym samym adresem. Organy winny ustalić, czy renta rodzinna teściowej zasila budżet rodzinny skarżącej i może być zaliczona w poczet elementów składających się na dochód skarżącej i jej rodziny. Nadto winny wskazać z jakich powodów uznają za niewiarygodne złożone przez skarżącą oświadczenie co do jej sytuacji dochodowej i rodziny. Dla oceny, czy teściowa skarżącej i jej rodzina wspólnie gospodarują, pomocne będzie stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, gdzie stwierdzono, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Osoby wspólnie gospodarujące muszą więc na stałe współdecydować o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywać czynności związane z codziennymi zajęciami. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie wspólnego zamieszkiwania, a nawet świadczenie opieki drugiej osobie nie przesądza już o wspólnym gospodarowaniu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że dana osoba może opiekować się drugą w pełnym tego słowa znaczeniu, nawet przez cały czas, ale opiekowana nie będzie decydować o wydatkach, zobowiązaniach, innych decyzjach, nie będzie wykonywać czynności niezbędnych do życia, co wykluczać będzie wspólne gospodarowanie. Przeprowadzone postępowania wyjaśniające w zakresie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, mające decydujące znaczenie dla spełnienia formalnego warunku nie przekroczenia kryterium dochodowego do przyznania tego rodzaju pomocy, naruszają zatem przepisy postępowania – artykuły 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy Postępowanie wyjaśniające w tych sprawach, po ustaleniu kwestii związanych z sytuacją dochodową skarżącej i jej rodziny i spełnieniem ustawowego kryterium dochodowego, powinno być także rozszerzone o ustalenia, czy wielodzietna rodzina skarżącej jest w stanie, patrząc przez pryzmat zasad i celów ustawy o pomocy społecznej, wskazanych w art. 2 i 3 ustawy, wykorzystując własne uprawnień, zasoby i możliwości, przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, czy też takich możliwości, zdaniem organów, rodzina wnioskodawczyni i dlaczego nie posiada. Wbrew twierdzeniom organów, a priori nie może o tym przesądzać "wysoki dochód" rodziny skarżącej. Ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawczyni winny być zatem uzupełnione w drodze rzetelnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji) o ustalenia dotyczące wydatków i obciążeń rodziny skarżącej, a także ogólnej sytuacji życiowej i materialnej. Dopiero zestawienie przychodów i wydatków odzwierciedla rzeczywiste możliwości beneficjenta i pozwala realnie ocenić jego sytuację materialną. Bez dokonania powyższych ustaleń, wymaganych przepisami postępowania administracyjnego wydane decyzje w niniejszych sprawach uznać należało za wydane przedwcześnie i z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Pozostałe natomiast opisane w sentencji wyroku poddane kontroli decyzje odpowiadają prawu. Decyzje te zostały wydane w na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. O ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm., zwanej dalej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" tej ustawy w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Jak stanowi art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, jak wynika z ust. 2 art. 5 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Stosownie natomiast do art. 7 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Także i te decyzje wydawane w ramach Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zapadają w ramach uznania administracyjnego. Zatem nie zawsze osoba, która spełnia ustawowe kryteria uprawniające do jej uzyskania taką pomocy otrzyma. Rozstrzygający daną sprawę organ może, ale nie musi dane świadczenie przyznać. Nie zawsze też zostanie ono przyznane w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Organy pomocy społecznej bowiem, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że skarżąca i jej rodzina mogą skorzystać z pomocy przewidzianej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z uwagi na spełnienie formalnego warunku jakim jest, kryterium dochodowe , a mianowicie, jak ustaliły organy, dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekroczył 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu pomimo nieprawidłowych ustaleń organów co do wliczania w poczet dochodu rodziny skarżącej renty teściowej, to przyznać należy rację organom, że bez względu na to, czy rentę tę się wliczy, czy też nie, kryterium dochodowe rodziny skarżącej nie zostałoby przekroczone, zaś wysokość dochodu na jednego członka rodziny skarżącej bez względu na wliczenie bądź nie wliczenie teściowej i je dochodu, nie miałaby znaczenia na wysokość przyznania w ramach tego Programu świadczenia pieniężnego. Za Każdym razem bowiem wysokość dochodu na jednego członka wieloosobowej rodziny mieści się w przedziale od 200 zł do 526,50 zł, co kwalifikuje do udzielenia rodzinie świadczenia w wysokości w przedziale od 150 do 200 zł (vide: Kryteria przyznawania Pomocy Finansowej w roku 2011 w ramach ww. Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Przy wydaniu tych decyzji nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd, mając także na względzie zakaz reformatio in peius oraz fakt, że skarżącej przyznano świadczenia, skargi na te decyzje oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.