III SA/Gd 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 28 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego sprzeciwem wobec wykonania kontroli oddala skargę. Decyzją z 2 października 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli sanitarnej, wniesionego przez A. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 11 września 2012 r. przedstawiciele organu przeprowadzili kontrolę sanitarną w sklepie "[[...]]" w G. w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów mogących stanowić zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych, pracownik sklepu przekazał kontrolującym pusty, niewypełniony blankiet, stanowiący wzór wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Blankiet "nie był skierowany do żadnego organu", nie wskazano w nim daty ani kontrolowanego obiektu. Jako nadawca wskazany został inny, niż A., podmiot prawny. W czasie kontroli nie przekazano pisemnego zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do organu. W dniu 17 września 2012 r. A., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła sprzeciw do wszczętych czynności kontrolnych w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rozpoznając sprzeciw organ wskazał, że czynności kontrolne zostały wszczęte, przeprowadzone i zakończone w dniu 11 września 2012 r., zatem nie można ich już wstrzymać. Po zakończeniu kontroli, złożenie sprzeciwu nie może wywołać żadnych skutków prawnych, bowiem kontynuować lub odstąpić można tylko od czynności, które trwają. Z uwagi zatem na bezprzedmiotowość postępowania, organ za zasadne uznał umorzenie postępowania. Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu pełnomocnik skarżącej wskazała na bezpodstawność twierdzeń o niezawiadomieniu organu o złożeniu sprzeciwu oraz zarzuciła organowi m.in. niewstrzymanie czynności kontrolnych z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu i umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 28 listopada 2012 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przekazany przez pracownika skarżącego w dniu kontroli blankiet sprzeciwu (niewypełniony, bez oznaczenia organu, daty kontroli, danych obiektu: nazwy i adresu kontrolowanego sklepu), nie można uznać z wniesienie sprzeciwu. Ponadto na blankiecie wskazany był inny podmiot. Tym samym A. w czasie kontroli nie złożyła sprzeciwu ani nie zawiadomiła o złożeniu sprzeciwu. Za sprzeciw, organ pierwszej instancji zasadnie uznał pismo nadane drogą pocztową w dniu 12 września 2012 r., czyli dzień po zakończeniu czynności kontrolnych. Zdaniem organu, wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności kontrolnych będących w toku. Czynności kontrolne w sprawie zostały zakończone w dniu 11 września 2012 r. Tak więc prowadzenie postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego już po zakończeniu czynności kontrolnych i dotyczącego już zakończonych czynności jest bezprzedmiotowe. Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisane wyżej decyzje, wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła organom: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu i odwołania, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu; b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo, iż postępowanie wszczęte w wyniku złożenia sprzeciwu nie było bezprzedmiotowe; c) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84c ust. 9 i ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez rozpatrzenie sprzeciwu po upływie terminu 3 dni na jego rozpatrzenie, podczas gdy po upływie tego terminu z mocy prawa winien zajść skutek równoznaczny z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 pkt. 1 ustawy; d) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i celowe niewstrzymanie czynności kontrolnych po wniesieniu zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu i następnie formalne zakończenie kontroli (mimo wniesionego sprzeciwu i mimo dalszej kontroli produktów na pobranych próbkach), czym następnie organ uzasadniał umorzenie postępowania z powodu zakończenia kontroli; e) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 84c ust. 9 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania - zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu z jednoczesnym odstąpieniem od wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności kontrolnych. Wskazano, że w trakcie czynności kontrolnych, działająca z upoważnienia skarżącej spółki pracownica, złożyła zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu. Dokument nie został przyjęty przez funkcjonariuszy organu, czynność zgłoszenia sprzeciwu kontrolującym nie została odnotowana w treści protokołu mimo wyraźnej prośby składającego, a czynności kontrolne były kontynuowane. Zdaniem skargi, organ pominął rozpatrzenie stawianych przez stronę zarzutów, odnoszących się do niezgodnych z prawem czynności kontrolnych. Dokument jednoznacznie wskazywał, że przedsiębiorca składa sprzeciw. Zarzucono także, że pracownicy organu nie okazali legitymacji służbowych upoważniających do przeprowadzania kontroli, a kontrola została przeprowadzona w sposób sprzeczny z art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, wszczętego w wyniku wniesionego przez skarżącego sprzeciwu. Zdaniem skarżącej, sporny jest sam fakt zakończenia kontroli, podczas której zatrzymane zostały określone produkty, które stały się obiektem dalszych badań i kontroli. W ocenie skarżącej, zakończenia kontroli nie można utożsamiać z samą okolicznością spisania protokołu z dokonanych czynności, bowiem o jej zakończeniu można mówić dopiero wówczas, gdy znane są wyniki badań, przeprowadzonych na pobranych w trakcie kontroli próbkach, nie zaś w chwili zatrzymania materiałów do przeprowadzenia dalszych analiz. Fakt przeprowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z brzmieniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej może mieć znaczenie w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego oraz będzie miało wpływ na dalszą sytuację prawną skarżącego. Nie można uznać za zgodne z literą prawa działań organu polegających na rozpatrywaniu środków zaskarżenia po upływie wyznaczonego do tego terminu ustawowego, a następnie uchylaniu się od skutków takiego działania poprzez wskazywanie na bezprzedmiotowość postępowania. Organ uznając nawet bezzasadność żądanych roszczeń o odstąpieniu od czynności kontrolnych, powinien wydać decyzję rozstrzygającą ją merytorycznie. Powołany przez organ przepis stanowi o odstąpieniu od czynności kontrolnych, a nie o ich wstrzymaniu. Jest to o tyle istotna różnica, że wiąże się ze skutkami prawnymi ex tunc, a nie jak sugeruje organ, ze skutkiem ex nunc. Żaden przepis nie ogranicza prawa wniesienia sprzeciwu do czasu zakończenia czynności kontrolnych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, a czynności w nim podejmowane, nie kształtują uprawnień i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 listopada 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Umorzenie dotyczyło postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.). Stosownie do ugruntowanych poglądów judykatury - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego - oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oczywistym jest, że umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W ramach niniejszej sprawy badana jest więc prawidłowość rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie wywołane wniesieniem sprzeciwu. Przy czym, dotyczy to sprzeciwu wniesionego przez skarżącą spółkę w dniu 12 września 2012 r. Przedmiotem oceny nie jest (i nie może być) prawidłowość postępowania kontrolnego. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie nie podlegają rozpatrzeniu. Na wstępie trzeba wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie zostały złożone niejako dwa sprzeciwy. Pierwszy, w dniu 11 września 2012 r. podczas przeprowadzanej przez organ kontroli sanitarnej, przez pracownicę sklepu "[[...]]" w G. Jednak nie można uznać tej czynności za sprzeciw w świetle przepisów ustawy. I to, z dwóch zasadniczych powodów: po pierwsze - został złożony przez podmiot, wobec którego kontrola nie była przeprowadzana, a mianowicie B.; po drugie - nie został złożony wobec organu podejmującego i wykonującego kontrolę lecz wobec pracownika kontrolującego (który powinien być zawiadomiony na piśmie o wniesieniu sprzeciwu - art. 84c ust. 2 i 3 ustawy). Nie mógł on zatem wywołać skutków prawnych (był bezskuteczny). Wydaje się, że skarżąca spółka miała również świadomość, co do wadliwości tego "sprzeciwu", skoro wniosła ponownie sprzeciw. Drugi natomiast sprzeciw skarżąca spółka złożyła drogą pocztową - w dniu 12 września 2012 r. Tym razem został on prawidłowo skierowany w stosunku do organu podejmującego i wykonującego kontrolę oraz przez podmiot, wobec którego czynności były wykonywane. Stosownie do przepisu art. 84c ust. 1 ustawy - przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust.1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust.1 i 2 1, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego - art. 84c ust. 2 i 3 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 84c ust. 3 ustawy sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu. Zachowanie przez skarżącą spółkę terminu do wniesienia sprzeciwu było poza sporem. Istotne w sprawie jest, że w świetle unormowań art. 84c ustawy - wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia, do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 ustawy). Ponadto wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia doręczenia przedsiębiorcy postanowienia, o którym mowa w ust. 9, albo do dnia, o którym mowa w ust.12, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 84c ust. 6 ustawy). Przy czym, zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpoznaje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do - przeprowadzanych - przez pracowników organu czynności kontrolnych. A zatem w stosunku do czynności, które są w toku. Celem bowiem wniesienia sprzeciwu jest ich wstrzymanie (w przypadku gdy czynności te są dokonywane z naruszeniem określonych przepisów ustawy). Analiza przepisów ustawy dotyczących sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków. W razie bowiem zakończenia postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie ewentualnego wydania - postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub w razie niezasadności sprzeciwu - postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po zakończeniu czynności kontrolnych, nie jest możliwe - w świetle przywołanych przepisów ustawy - ich wstrzymanie. Dlatego też należy uznać za zasadny pogląd organu wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu - art. 105 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2011 r. w sprawie sygn. akt I FSK 1532/10, orzeczenie dostępne w internecie. W wyroku tym za prawidłowe uznano rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek złożenia sprzeciwu na czynności kontrolne, zakończone przed złożeniem sprzeciwu. Pogląd ten zasługuje na aprobatę. Przechodząc dalej, to nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, jak i w odwołaniu, o braku przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż sporny jest "fakt zakończenia kontroli". Zdaniem skarżącej spółki, o zakończeniu kontroli można mówić dopiero wówczas, gdy znane są wyniki badań przeprowadzonych na pobranych w trakcie kontroli próbkach. Stanowisko to jest nieuprawnione. Poza sporem było, że podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 11 września 2012 r. dokonano zabezpieczenia produktów. Jak wynika również z treści spisanego w tym dniu protokołu nr [[...]], kontrola sanitarna została przeprowadzona w godzinach od 12-tej do 15-tej. Oznacza to, że w tym czasie czynności kontrolne zostały podjęte, i co jest ważne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czynności te zostały zakończone. Jak podniesiono wyżej sprzeciw można wnieść tylko wobec czynności kontrolnych i w tym też zakresie postępowanie zostało umorzone. Podejmowane natomiast przez organ kolejne działania, w tym przeprowadzanie badań i uzyskanie wyników, odnoszą się do dalszego etapu postępowania. Brak jest również podstaw w świetle przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej, zwłaszcza regulacji Rozdziału V - kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy, do utożsamienia pojęcia kontroli i czynności kontrolnych, co stara się uczynić skarżąca spółka. Na zakończenie rozważań należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ był zobowiązany do podjęcia czynności mających na celu prawidłowe ustalenie podmiotu wnoszącego sprzeciw. I takie działania organ podjął (wezwanie z dnia 20 września 2012 r.). Po otrzymaniu w dniu 22 października 2012 r. od skarżącej spółki dokumentów (umowy najmu lokalu użytkowego), organ w tym dniu wydał zaskarżone postanowienie. Tym samym został zachowany termin przewidziany w przepisie art. 84c ust. 9 ustawy. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca spółka istnienia takich naruszeń we wniesionej skardze nie wykazała. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.