VII SA/Wa 2738/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S.A. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. S.A. w Ł. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania E. S.A. w Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę komory startowej oraz tymczasowej drogi technologicznej wraz z przebudową oraz likwidacją istniejącej, kolidującej z konstrukcją komory infrastruktury, w zakresie likwidacji i przebudowy: sieci energetycznej i oświetlenia ulicznego oraz likwidacji: sieci i przyłączy gazowych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, teletechnicznych i przyłączy energetycznych - realizowanych w ramach zadania: "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skuteczność odwołania od decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez wnoszący je podmiot przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawo budowlane ograniczającego pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z ustaleń organu wynika, że E.S.A. z/s w Ł. nie była uznana za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]. Z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł.-Śródmieście w Ł. wynika, że E. S.A. z/s w Ł. jest użytkownikiem wieczystym zabudowanej działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] w Ł. oraz właścicielem budynków, położonych przy ul. [...] w Ł. (tj. na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] w Ł.). Działka inwestycyjna ewid. [...] z obrębu [...] w Ł., na której zaprojektowana jest część kwestionowanej inwestycji – budowa komory startowej oraz tymczasowej drogi technologicznej wraz z przebudową oraz likwidacją istniejącej, kolidującej z konstrukcją komory infrastruktury – graniczy bezpośrednio z zabudowaną działką nr ewid. [...] odwołującej się Spółki. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zabudowana nieruchomość o nr ewid. [...] z obrębu [...] w Ł. znajduje się w odległości od 20 do 40 m od granic spornej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby kwestionowana inwestycja tj. podziemna komora startowa oraz tymczasowa droga technologiczna, ograniczała sposób zagospodarowania nieruchomości na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] w Ł., należącej do odwołującej się Spółki. Projektowany obiekt nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości. Wobec czego odwołująca się E. S.A. z/s w Ł. nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]. Ponadto E. S.A. z/s w Ł. nie może wywodzić swojego interesu prawnego z uwagi na emisję pyłów, gazów oraz hałasu jakie występują zarówno w trakcie realizacji tego typu inwestycji, jaki w okresie późniejszej realizacji. Organ powołał się na wyrok z dnia 18 stycznia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 338/10, w którym stwierdzono, że nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania spornego obiektu jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie mogą być one rozpatrzone, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedynie ocena posiadania przymiotu strony przez E. S.A. z/s w Ł. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S.A. z/s w Ł. zarzucając decyzji organu II instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, sprawy, a mianowicie art. 28 ust 2 zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie powołanego przepisu przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę / rozbiórkę / wykonanie robót budowlanych, które było przeprowadzone z udziałem społeczeństwa, w sytuacji, gdy w świetle art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 28 ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; b) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także okoliczności podniesionych w odwołaniu przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżoną decyzję wydano bowiem z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę/rozbiórkę/wykonanie robót budowlanych wydanej na rzecz P. S.A. z siedzibą w W., przyjmując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. W sprawach o pozwolenie na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, ograniczającym pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyjątek od tej zasady określony został w art. 28 ust 4 Prawo budowlane zgodnie z którym uregulowania zawartego w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa stosownie do art. . 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnił realizację tego przedsięwzięcia. Kwestionowana inwestycja wymagała udziału społeczeństwa wobec czego krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na art. 28 ust 4 Prawa budowlanego powinien zostać ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy błędnie oceniał przymiot strony skarżącej w oparciu o art.28 ust 2 Prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zbadać przymiot strony skarżącej na podstawie art. 28 k.p.a. który ma potencjalnie zakres podmiotowo szerszy niż określony w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, gdyż nie ogranicza się do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.