IV SA/Wa 335/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta W., Wojewoda [...] uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wczasowo - pensjonatowego z zapleczem żywieniowo - rekreacyjnym na działce nr [...] w miejscowości C.. Po rozpatrzeniu zażalenia B. K.i A. B. od ww. postanowienia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: k.p.a.], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał w pierwszej kolejności, iż w toku postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Art. 147 ww. ustawy wprowadził zmianę w art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którą decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 168 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko niezakończone postępowania administracyjne w zakresie zadań i kompetencji podlegających przekazaniu na podstawie ww. ustawy toczą się nadal przed organami, które te zadania i kompetencje przejęły. W związku z powyższym akta niniejszej sprawy zostały przekazane Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który - zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. - pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze zobowiązany jest do stosowania przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ. W związku z powyższym przedmiotowa sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ II. instancji. Następnie organ wskazał, iż w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), otrzymuje brzmienie: "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Wprowadzona do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana ograniczyła krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie na postanowienie organu uzgodnieniowego, działającego w trybie art. 106 k.p.a. - tylko do inwestora. Z definicji pojęcia "inwestor" znajdującej się w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy przysługuje wyłącznie osobie, która złożyła wniosek o wydanie decyzji (inwestorowi). Uprawnienie pozostałych stron postępowania do wniesienia zażalenia od postanowień uzgodnieniowych zostało - z woli ustawodawcy - wyłączone. Organ odwoławczy zauważył, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą i jednocześnie inwestorem jest A. K., co wynika m.in. z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. przez Wojewodę [...] zostało wniesione przez B. K.i A. B. - tj. przez inne strony postępowania. Z tego względu, w świetle aktualnie obowiązującego art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, merytoryczne rozpatrzenie tego zażalenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest niedopuszczalne. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawiera przepis przejściowy zawarty w art. 80, zgodnie z którym do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W aktach sprawy brak jest stosownego wniosku inwestora o rozpatrzenie sprawy w oparciu o dotychczasowe przepisy, z tego względu organ II. instancji orzekł w oparciu o nowe przepisy, które nie dają możliwości skutecznego wniesienia zażalenia przez inne strony postępowania niż inwestor (wnioskodawca). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], A. B. - reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. T. K. - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: - błędne uznanie, iż organ winien orzekać tylko i wyłącznie według przepisów obowiązujących w chwili orzekania przez organ administracyjny; - naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zlekceważenie zasady ochrony praw nabytych i nieuwzględnienie przez organ, iż w dacie wnoszenia zażalenia B.K. i A. B. byli stronami postępowania i nie mogli zostać pozbawieni tego przymiotu wskutek wprowadzenia nowych przepisów prawa; - błędną, sprzeczną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, wykładnię art. 70 pkt.6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz błędne uznanie, iż do oceny legitymacji stron zastosowanie znajduje przepis art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym wspomnianą nowelizacją; - błędne uznanie, iż przepis art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczył przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym art. 70 pkt 6 lit b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podczas gdy przepis art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczył przepisu art. 53 ust. 5 w brzmieniu poprzednio obowiązującym; - błędne nieuwzględnienie przez organ dyrektywy odpowiedniego stosowania przepisów wymienionych w art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z uwzględnieniem odmienności materii związanej z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy) i zastosowanie ich wprost, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne uznanie, iż B. K.i A. B. przestali być stronami postępowania i w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego ich zażaleniem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wbrew stanowisku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie istnieje zasada, zgodnie z którą organ winien orzekać tylko i wyłącznie według przepisów obowiązujących w chwili orzekania przez organ administracyjny. Ponadto skarżący wskazał, iż ocena legitymacji strony do wniesienia zażalenia winna być dokonywana wedle stanu prawnego na dzień wniesienia zażalenia, nie zaś wedle stanu na dzień orzekania przez organ o zażaleniu. Zdaniem skarżącego, koncepcja zaprezentowana przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest sprzeczna z zasadą ochrony praw nabytych, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wskazanymi w art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby organ dokonał wykładni powołanych przepisów w duchu Konstytucji oraz ww. zasad procesowych, winien dojść do wniosku, że nie można odmówić merytorycznego rozpoznania zażalenia z uwagi na to, że już po jego wniesieniu przez legitymowane strony zmieniły się przepisy prawa. Organ dokonał zatem błędnej, niekonstytucyjnej i sprzecznej z założeniem racjonalnego ustawodawcy wykładni art. 70 pkt 6 lit b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i błędnie uznał, iż do oceny legitymacji stron zastosowanie znajduje art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wprowadzonym ww. ustawą. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010r. odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekał w sprawie w związku z wniesieniem zażalenia przez strony postępowania: B. K. i A. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia[...]lipca 2004 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wczasowo - pensjonatowego z zapleczem żywieniowo - rekreacyjnym na działce nr [...] w miejscowości C.. Powołane postanowienie zostało doręczone ww. stronom postępowania w następstwie - prawidłowej w ocenie Sądu orzekającego - interpretacji wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 136/06 (wyrok znany Sądowi z urzędu). Zauważyć należy, że ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...]maja 2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] w miejscowości C.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, orzekając wbrew treści pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, które to uzgodnienie wiązało organ w postępowaniu głównym. Natomiast decyzja organu I. instancji podlegała uchyleniu z tego względu, iż w postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy udział brał wyłącznie skarżący – A.K.. Pozostałe strony nie zostały powiadomione o zwróceniu się o uzgodnienia do organów właściwych oraz o treści tych uzgodnień, przez co naruszony został art. 10 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem nastąpiła zmiana właściwości organu uprawnionego do uzgadniania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Dotychczas ww. decyzje - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 (w zw. z art. 64 ust. 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 41), dalej powoływanej jako: "u.p.z.p."] - wydawano po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do innych, niż park narodowy i jego otulina, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła wżycie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. Nr 199, poz. 1227), powoływana dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji"], która na mocy art. 147 ust 4 lit. a nadała art. 53 w ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. następujące brzmienie: "regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody". Oznacza to, iż obecnie - w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym treść art. 53 ust. 4 u.p.z.p. należy odczytywać w związku z normą art. 64 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, iż przepisy m. in. art. 53 ust. 3 - 5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo zatem wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że art. 53 ust. 3 - 5a u.p.z.p. odnosi się zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych [(Dz. U. Nr 106, poz. 675), powoływana dalej jako: "ustawa o rozwoju usług"] wprowadziła kolejną zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż ww. ustawa zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data ogłoszenia aktu -16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez inną osobę bądź podmiot, aniżeli sam inwestor. Z kolei zażalenie wniesione przed tą datą, a nierozpoznane do dnia wejścia w życie omawianej ustawy (jak w sprawie niniejszej) nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane. Organ odwoławczy obowiązany był stosować przepisy aktualne w dniu wydania aktu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług wprowadził wyjątek od tej zasady, bowiem zgodnie z jego brzmieniem do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W aktach sprawy brak jest jednak stosownego wniosku inwestora. Z tego względu właściwie w sprawie zastosowano regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą o wspieraniu rozwoju usług. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także stan faktyczny sprawy uznać należało, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska słusznie wywiódł, że skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., którym uzgodniono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo zatem organ II. instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. W świetle powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. z powodu rzekomego naruszenia przez organ zasady ochrony praw nabytych. Wskazać należy, że istotą przepisów przejściowych jest precyzyjne określenie nie tylko vacatio legis dla wejścia w życie danej ustawy, lecz również jednoznaczne określenie od kiedy i które - nowe czy też dotychczasowe - przepisy należy stosować do spraw wszczętych i niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Jak wskazano powyżej, zasadą wprowadzoną ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stosowanie nowych przepisów, chyba że inwestor złoży wniosek o zastosowanie przepisów obowiązujących przed zmianą, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował, korzystające z domniemania konstytucyjności, regulacje prawne o randze ustawowej i brak jest podstaw do uznania, ze w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.