I OSK 1855/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2326/12 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2326/12 po rozpoznaniu skargi B. R. uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił przyznania B. R. świadczenia pieniężnego w wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za okres trzech miesięcy, tj. od dnia 01 grudnia 2011 r. do dnia 29 lutego 2012 r. Od powyższego rozkazu personalnego pełnomocnik B. R. wnioskiem z dnia 17 września 2012 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 132 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szef ABW stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została doręczona bezpośrednio B. R. w dniu 4 czerwca 2012 r. W dniu 14 czerwca 2012 r. pełnomocnik B. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1384/12 skargę tę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie środków służących przed organem właściwym w sprawie. Skoro rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2012 r. zostało przez pełnomocnika zaskarżone do sądu administracyjnego, to należy – w ocenie organu – przyjąć, że decyzja ta była znana pełnomocnikowi strony, a tym samym weszła ona do obrotu prawnego. Odmienne twierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. – jako niedoręczona pełnomocnikowi – w ogóle nie wywołuje skutków prawnych, nie zasługują na zasługują na uwzględnienie. Zmierzają one bowiem do obejścia przepisów dotyczących terminów do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona ustanawia pełnomocnika, aby ustrzec się przed skutkami nieznajomości prawa. Wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, że doręczanie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi działaniami organów administracji publicznej, tak aby nie pozbawić strony prawa do sądu. W niniejszej sprawie strona takiego prawa nie została pozbawiona. Skarżąca nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z niedoręczenia decyzji jej pełnomocnikowi. Pełnomocnik zapoznał się z decyzją, miał możliwość uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Odrębną natomiast kwestią jest to, że pełnomocnik działał z wykorzystaniem niewłaściwych środków zaskarżenia, bowiem złożył do sądu skargę, bez wyczerpania środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie. Postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2012 r. B. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2012 r. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zatem ustawodawca wprowadził obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, co oznacza, że doręczenie pisma bezpośrednio stronie, zamiast pełnomocnikowi, nie może być traktowane jako skuteczne. W efekcie więc terminy zaskarżenia mogą biec dopiero od doręczenia pisma pełnomocnikowi, niezależnie od tego, czy pełnomocnik wiedział wcześniej o wydaniu danego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości jest, to że strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. była reprezentowana przez pełnomocnika. Wynika to bowiem z treści wniosku strony z dnia 27 kwietnia 2012 r., w którym powołała się na fakt, że posiada ona pełnomocnika. Z tych też względów, zaskarżone postanowienie uznać należy za przedwczesne. Mimo że strona była reprezentowana przez pełnomocnika, organ nie wyjaśnił tego, czy decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi strony. Dla niniejszego postępowania jest to o tyle istotne, gdyż dopiero data doręczenia decyzji pełnomocnikowi, może być punktem odniesienia do ustaleń w zakresie terminowości wniesienia odwołania. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zaś to, czy pełnomocnik strony znał treść decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Do czasu bowiem, aż decyzja ta nie zostanie mu doręczona, nie biegnie dla niego termin do wniesienia odwołania. Dlatego więc stan wiedzy pełnomocnika, nie poparty dowodem doręczenia mu konkretnego rozstrzygnięcia, nie rzutuje na terminowości wniesienia przez niego odwołania. W skardze kasacyjnej Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2326/12 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest, to że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. strona była reprezentowana przez pełnomocnika. Z wniosku B. R. wynika jedynie, że domaga się ona wydania decyzji w przedmiocie świadczenia określonego w art. 132 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ponieważ skarga jej pełnomocnika na odmowę wypłaty tego świadczenia została przez sąd odrzucona. Informacja zawarta w pierwszym zdaniu wniosku z dnia 27 kwietnia 2012 r. nie oznacza, że w nowej sprawie wszczętej z tego wniosku będzie również reprezentowana przez pełnomocnika. Organ wskazał ponadto, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzję z dnia [...] maja 2012 r. na żądanie pełnomocnika przesłano mu w dniu 4 września 2012 r., czyli już po zaskarżeniu przez niego decyzji do WSA w Warszawie. Powyższa czynność nie miała jednak charakteru doręczenia decyzji w rozumieniu art. 40 § 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy art. 40 § 2 k.p.a. w ogóle nie znajdował zastosowania, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Powyższy przepis ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Skutkiem niedoręczenia decyzji jest nieistnienie decyzji w obrocie prawnym. Decyzja Szefa ABW z dnia [...] maja 2012 r., jak wynika z faktu jej zaskarżenia przez pełnomocnika do sądu administracyjnego, była pełnomocnikowi znana, a zatem weszła ona do obrotu prawnego. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi nie spowodowało negatywnego dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania przez pełnomocnika. Odwołanie zostało wniesione w terminie tylko z wykorzystaniem przez pełnomocnika niewłaściwych środków zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wadliwe doręczenie, które nie spowodowało dla strony skutku w postaci niemożności wniesienia odwołania przez pełnomocnika, nie stanowi uchybienia przepisom prawa procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. , z uwagi na brak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, jednakże nie oznacza to, że każde naruszenie tego przepisu jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przepis art. 40 § 2 ma zastosowanie w sytuacji, gdy pominięcie pełnomocnika prowadzi do tego, że skarga do sądu administracyjnego jest spóźniona lub nie została w ogóle wniesiona. Natomiast sytuacja jaka zaistniała w niniejszej sprawie jest odmienna. Odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie, "tylko wadliwie zaskarżone, bez złożenia przez pełnomocnika wniosku do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy". Już po zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego pełnomocnik, w dniu 13 sierpnia 2012 r., zwrócił się o doręczenie mu decyzji Szefa ABW z dnia [...] maja 2012 r. Decyzja ta została mu wysłana przy piśmie z dnia 4 września 2012 r. Przekazanie decyzji pełnomocnikowi nie może być uznane za jej doręczenie, skoro pełnomocnik decyzję tą już wcześniej znał i zaskarżył. Obecne działania pełnomocnika podejmowane były wyłącznie w celu wyeliminowania własnego błędu i obejścia przepisów dotyczących terminów do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona nie wykazała, że naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. Negatywne skutki dla strony miało jedynie działanie jej profesjonalnego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki są enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, kierunek czynności kontrolnych, jakie może podjąć Sąd II instancji, wyznaczają konkretne, określone w skardze kasacyjnej podstawy i ich uzasadnienie. Ocena zaskarżonego wyroku – co do zasady – sprowadza się zatem do zbadania, czy doszło do naruszenia prawa wskazanego przez skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy formułowania za stronę podstaw kasacyjnych. Rozważania tego Sądu mogą tym samym uwzględniać jedynie ewentualne naruszenia zasygnalizowane w skardze kasacyjnej. Nie może on natomiast domyślać się, jakie były intencje skarżącego oraz badać z urzędu, czy w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowym nie doszło do złamania innych norm, niż te wskazane w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 40 § 2 k.p.a. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada lub nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu może być dokonywana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej wskazanej w skardze kasacyjnej, to nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, co z kolei powoduje, że w tym zakresie skarga kasacyjna musi być uznana za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Próba podważenia ustaleń faktycznych uznanych przez Sąd I instancji wymaga wskazania w skardze kasacyjnej odpowiednich zarzutów procesowych pozwalających skutecznie zakwestionować stan faktyczny przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. próbował dowieść, że Sąd I instancji poczynił w sprawie nieprawidłowe ustalenia faktyczne, co w konsekwencji miało doprowadzić do błędnego przyjęcia przez ten Sąd, że powołany przepis k.p.a. powinien mieć w tej sprawie zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta jest całkowicie chybiona. Po pierwsze, zarzuty, że strona w postępowaniu administracyjnym nie miała ustanowionego pełnomocnika pojawiły się dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. W zaskarżonym do WSA w Warszawie postanowieniu, a nawet w odpowiedzi na skargę, organ nie powoływał się na takie okoliczności. Po drugie, WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjął, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Szefa ABW z dnia [...] maja 2012 r. B. R. była reprezentowana przez pełnomocnika. Takie ustalenia nie zostały przez organ w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Strona skarżąca kasacyjnie nie powołała bowiem właściwych przepisów postępowania sądowego, jakie ewentualnie miały być naruszone w procesie sądowej kontroli administracji publicznej, doprowadzając – w przekonaniu organu – do błędnych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. W skutek tego Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł przy ocenie zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. przyjąć innego stanu faktycznego niż WSA w Warszawie ustalił w niniejszej sprawie. Zgodnie art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdanie drugie i trzecie powołanego przepisu dotyczy sytuacji, które w sprawie bezspornie nie wystąpiły. Fakt, że B. R. nie była w postępowaniu administracyjnym reprezentowana przez kilku pełnomocników jest bowiem niesporny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zinterpretował pierwszą część powołanego przepisu, wskazując, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Inne stanowisko w tym zakresie dowodzi, że to nie WSA w Warszawie lecz skarżący kasacyjnie organ błędnie interpretuje powołany przepis. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać czy jednostka w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (por. postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). Z powyższych względów WSA w Warszawie nie można zarzucić naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Sąd ten nie tylko prawidłowo zinterpretował przepis, ale także zasadnie wytknął organowi niewłaściwe zastosowanie tej normy w sprawie. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Skoro decyzja Szefa ABW z dnia [...] maja 2012 r. została w dniu 4 czerwca 2012 r. doręczona tylko B. R. a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, to oczywistym jest, że powyższa czynność nie miała w sprawie prawnego znaczenia, a tym samym nie mogła mieć istotnego wpływu na bieg terminu przewidzianego art. 129 § 2 k.p.a. Na obowiązek prawidłowego obliczenia terminu określonego w tym ostatnim przepisie nie mógł też mieć żadnego wpływu fakt, czy i w jaki ewentualnie sposób strona poinformowała swego pełnomocnika o treści otrzymanej decyzji ani to, na ile skuteczne były inne czynności prawne podejmowane przez tegoż pełnomocnika. Dopóki organ nie doręczył omawianej decyzji pełnomocnikowi działającemu w imieniu B. R., dopóty ustawowy termin do złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozpoczął biegu. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje bowiem skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Dodać należy, że orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołano się w skardze kasacyjnej zostały wydane w innych stanach faktycznych. Dlatego wyrażone w nich poglądy nie mogły mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.