I SA/Wa 360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. I SA/Wa 360/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku B. C. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1960 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1960 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce H. C. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność U. [...], a uprzednio własność Skarbu Państwa (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że nieruchomość ozn. nr hip. [...] objęta była w dacie orzekania Prezydium Rady Narodowej W. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] z [...] maja 1948 r., według którego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi, i linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a więc pod inwestycje o charakterze użyteczności publicznej. Ponadto teren tej nieruchomości objęty został lokalizacją nr [...], wydaną [...] maja 1960 r. dla Wydziału Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej Prezydium Rady Narodowej pod urządzenie zieleni miejskiej publicznej. W ocenie organu dalsze korzystanie z nieruchomości przy ul. [...] przez jej dotychczasową właścicielkę pozostawało w sprzeczności z postanowieniami planistycznymi zarezerwowanymi dla obszaru przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od powyższego cel, dla realizacji którego przewidziano nieruchomość, uzasadniał jej wywłaszczenie w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Konkludując, organ nadzoru stwierdził, że zasadnie Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło decyzją z [...] listopada 1960 r. uwzględnienie podania H. C. o własność czasową. B. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2012 r., podnosząc m. in., iż cel dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mógł być realizowany na terenach pozostających nadal w rękach właścicieli prywatnych. Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej W. wydana został na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1960 r., nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] z [...] maja 1948 r. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez uprawnionego geodetę dla terenu nieruchomości przewidziane były funkcje określone w legendzie do planu jako: budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi, i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Organ nadzoru podniósł, że z analizy dekretu wynika, iż kryterium, które decydowało o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem według planu zabudowania. Dokonując jednak oceny legalności przedmiotowego orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej należy mieć na uwadze, że w 1960 r. poza przepisami dekretu, orzekający wówczas organ dekretowy zobowiązany był dokonać analizy przesłanek z art. 7 dekretu w kontekście całego obowiązującego wówczas systemu prawa. Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10, w którym Sąd stwierdził, że orzekając na podstawie przepisów dekretu, organy administracji winny mieć na uwadze inne akty prawne, wówczas obowiązujące mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu warszawskiego. Koniecznym jest powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, zwłaszcza z przepisami prawa dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego kraju (publ. orzeczenia .nsa.gov.pl). Minister wyjaśnił, iż plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał określoną kategorię funkcji, jakie były dopuszczalne na danym terenie, jednakże dla zrealizowania konkretnej inwestycji, zgodnie z obowiązującymi wówczas wymogami prawnymi i w obowiązującym wówczas systemie gospodarki planowej opartej na wieloletnich planach gospodarczych, niezbędne było wydanie aktu administracyjnego konkretyzującego przedmiot inwestycji, obszar jej realizacji oraz podmiot odpowiedzialny za jej wykonanie. Dokumentem o powyższych cechach było w okolicznościach niniejszej sprawy zaświadczenie o lokalizacji inwestycji Nr [...], wydane [...] maja 1960 r. przez Naczelnego Architekta W., na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki i Architektury z [...] lipca 1957 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]), a więc przez ówczesne organy administracji państwowej właściwe w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego kraju. Na mocy przedmiotowego zaświadczenia zatwierdzona została lokalizacja celu publicznego w postaci kompleksu zieleni publicznej miejskiej obejmującej obszar o pow. ponad [...] ha ograniczony m. in. ulicami: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ nadzoru wyjaśnił, że na znaczenie dokumentów planistycznych innych aniżeli plan zagospodarowania przestrzennego wskazał skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485) stwierdzając, że plan zagospodarowania przestrzennego był podstawowym, jednak nie jedynym dokumentem określającym w sposób zgodny z literą prawa, dopuszczalne wykorzystanie i zagospodarowanie terenu nieruchomości [...], zwłaszcza w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej. Konkretyzacja celu użyteczności publicznej zapisanego w planie dopuszczalna była w innych aktach planowania, mogła też być w inny sposób udokumentowana. W okolicznościach niniejszej sprawy owa konkretyzacja dokonana została przez ówczesne organy administracji państwowej z zakresu urbanistyki, w zaświadczeniu o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci kompleksu publicznej zieleni miejskiej. Minister podkreślił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. wydane zostało [...] listopada 1960 r., a więc w okresie, kiedy poza przepisami dekretu przesłanki uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej regulowały dodatkowo przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Ustawa ta powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielom prawa własności czasowej. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 w zw. z art. 52 ustawy). Minister podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się że, w sprawach o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wszczętych na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu [...], organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy (por: uchwała NSA z 9.11.1008 r., sygn. akt OPK 11/98, PUBL. ONSA 1999 nr 1 poz.14). Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 Kpa rozstrzygające znaczenie ma nie tylko powołana w kontrolowanej decyzji podstawa prawna, ale również obowiązujący wówczas art. 51 z zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] na urządzenie publicznej zieleni miejskiej według warunków określonych przez władze urbanistyczne w orzeczeniu lokalizacyjnym z [...] maja 1960 r. oznaczało, że teren tej konkretnej nieruchomości włączony został w granice większej inwestycji obejmującej obszar o ogólnej pow. ponad [...] ha, przeznaczonej dla kompleksowego urządzenia terenów zieleni miejskiej. Należy nadto zwrócić uwagę, że funkcja zapisana w Miejscowym Planie Zagospodarowania z 1948 r. jako budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi, i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi obejmowała, podobnie jak przedmiotowa lokalizacja z 1960 r., nie tylko teren nieruchomości H. C. o pow. około [...] m2, ale również szereg nieruchomości sąsiednich, co potwierdza rozmiar planowanej inwestycji. Ponadto wskazuje, że jedynie centralnie realizowana inwestycja w zakresie zieleni miejskiej, zgodnie z założeniami zawartymi w zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1960 r., będąca skonkretyzowaniem ogólnej funkcji planistycznej, umożliwia faktyczną realizację założeń planistycznych. Organ nadzoru podkreślił, że nie sposób w niniejszej sprawie ocenić możliwości uwzględnienia podania o własność czasową w oderwaniu od całościowej treści zapisów i postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją prawodawcy, ujętą najpierw w planie zagospodarowania, a następnie w szczegółowym dokumencie planistycznym, nie była realizacja przez osoby prywatne przydomowych ogródków, ale realizacja kompleksu zieleni miejskiej o charakterze publicznym, ogólnodostępnym. W tym też celu, ówczesne organy administracji państwowej powierzyły wykonanie przedmiotowej inwestycji wyspecjalizowanej jednostce, jaką był Wydział Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej Prezydium Rady Narodowej, w strukturze którego funkcjonował Zarząd Inwestycji Oświetlenia Miasta i Zieleni Miejskiej. Przeznaczenie w/w nieruchomości na urządzenie zieleni publicznej miejskiej nie było tożsame z zagospodarowaniem poszczególnych nieruchomości w granicach objętych lokalizacją przez ich dotychczasowych właścicieli w sposób spełniający cel określony jako publiczna zieleń miejska. Stąd też dla zachowania porządku urbanistycznego W. i realizowania założeń w sposób racjonalny, zgodny z wytycznymi planistycznymi, konieczne było uszczegółowienie, skonkretyzowanie przedsięwzięcia, jakie w ramach przeznaczenia wpisanego w plan zabudowy winno być realizowane na określonym obszarze. Wobec powyższego w ocenie Ministra brak było podstaw prawnych do uwzględnienia podania o własność czasową. Minister wyjaśnił, że urządzenie kompleksu zieleni publicznej miejskiej na terenie położonym miedzy ulicami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (zgodnie z ustaloną i zatwierdzoną lokalizacją) wykraczało poza granice nieruchomości nr hip. [...]. Realizacja kompleksu zieleni miejskiej, wymagała przejęcia odpowiednio dużej nieruchomości gruntowej. Zatem cel, który miał i został zrealizowany (w granicach lokalizacji powstał m. in. [...]), był uszczegółowieniem przeznaczenia ujętego w planie miejscowym. Cel ten z uwagi na charakter i rozmiar mogło realizować w ówczesnym systemie wyłącznie Państwo. Z tej tylko przyczyny dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a realizacja tak określonej inwestycji uzasadniała jej przejęcie na podstawie art. 3 w związku z art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu, jako nieruchomości niezbędnej na cel użyteczności publicznej. Organ nadzoru wskazał, że rozumienie pojęcia obiektów użyteczności publicznej ewoluowało w czasie i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie. Po wojnie użytecznością publiczna było to, co służyło ogółowi społeczeństwa (np: parki, skwery, zieleńce) oraz to, co było świadczone przez państwo na rzecz wszystkich obywateli. Wobec powyższego Minister uznał, że odmawiając dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] Prezydium Rady Narodowej w W. nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 dekretu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja powołuje się na restrykcyjne przepisy prawa komunistycznego, tj. dekretu z 1945 r. i ustawy z 1958 r. Odwoływanie się natomiast do pojęć "użyteczności publicznej" i "zieleni urządzonej", jest anachronizmem realnego socjalizmu, obalonym przez orzecznictwo sądów. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja sankcjonuje ówczesne bezprawie, które miało faktycznie na celu likwidację prywatnej własności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ nadzoru prawidłowo ustalił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1960 r. nie jest dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Wbrew stanowisku skargi, wzorcem kontroli orzeczenia (decyzji) dokonywanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, są przepisy obowiązujące w dacie wydania tego orzeczenia (decyzji). Nie ma w tym przypadku znaczenia, że były to przepisy ustanowione i obowiązujące w innym ustroju politycznym. Powyższa okoliczność sama przez się nie może stanowić o wydaniu takiego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej lub z innym naruszeniem prawa wskazanym w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest nadal aktem obowiązującym. Podstawą prawną orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1960 r., był art. 7 ust. 2 wyżej wskazanego dekretu. Przepis ten stanowi, że wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy powinien być uwzględniony wtedy, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Miarodajny jest w tym przypadku plan obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ w postępowaniu zwykłym. W dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. [...] maja 1948 r., opublikowany w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...]. Zważyć należy, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W., ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Skoro plan został opublikowany, stał się aktem powszechnie obowiązującym. Okoliczność, że orzeczenie administracyjne z [...] listopada 1960 r. powołuje plan zagospodarowania przestrzennego bez wskazania dokładnych danych tego planu, tj. daty jego uchwalenia i publikacji, jest wprawdzie wadą, lecz nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Zważyć trzeba, że wyżej wskazany plan był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a jego treść była ogólnie dostępna i opublikowana. Również ogólne powołanie w podstawie rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego tylko przepisu art. 1 dekretu z 26 października 1945 r., bez powołania art. 7 dekretu, stanowi wprawdzie wadę, jednakże nie mającą charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro istniał przepis prawa materialnego, na podstawie którego orzeczenie zostało wydane. Jak wynika z akt sprawy, w tym dokumentów nadesłanych przez Archiwum Państwowe W., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 1948 r., teren, w skład którego wchodziła m.in. sporna nieruchomość, przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki skwery, ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Natomiast zgodnie z zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej W. nr [...], teren nieruchomości przeznaczony był pod budowę urządzeń miejskiej zieleni publicznej. Zaświadczenie lokalizacyjne było uszczegółowieniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyżej wskazanym zaświadczeniem lokalizacyjnym, teren nieruchomości przy ul. [...] włączony został w granice inwestycji obejmującej obszar o pow. ok. [...] ha, przeznaczony pod urządzenie terenów zieleni miejskiej o charakterze publicznym, ogólnodostępnym. Realizacja tego zamierzenia powierzona została wyspecjalizowanej jednostce, jaką był Wydział Inżynierii Miejskiej i Gospodarki Wodnej Prezydium Rady Narodowej i funkcjonującemu w ramach jego struktury Zarządowi Inwestycji Oświetlenia Miasta i Zieleni Miejskiej. Było to znaczne przedsięwzięcie, wymagające przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów. Jego charakter i rozmiar wskazywał, że mógł być realizowany wówczas jedynie przez Państwo. Z powyższych przyczyn należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przeznaczenie przedmiotowego terenu zgodnie z planem pod urządzenie zieleni miejskiej, w realiach niniejszej sprawy, czyniło niemożliwym korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu. Organ nadzoru prawidłowo wskazał na treść obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego przepisu art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Otóż dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygające znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania orzeczenia (decyzji) w postępowaniu zwykłym. Z tego stanu prawnego konstruuje się wzorzec kontroli decyzji. Zatem, oprócz przepisu art. 7 dekretu, wzorcem kontroli był także art. 51 wyżej wskazanej ustawy. Przepis ten stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do przypadków, gdy odmowa własności czasowej na podstawie przepisów dekretu wymienionego w ust. 1 nastąpiła przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Ustawa z 12 marca 1958 r. powiększyła więc katalog przesłanek uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Odmowa ta mogła nastąpić także wówczas, gdy grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, cele obronności państwa, do wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, na cele planowej realizacji budownictwa mieszkaniowego. Wobec tego, że oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję (orzeczenie administracyjne) organ nadzoru nie może ograniczyć się do analizy wyłącznie przepisów powołanych w podstawie rozstrzygnięcia, lecz ma obowiązek oceniać przepisy powszechnie obowiązujące, słusznie Minister uczynił wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego obok art. 7 dekretu, także przepis art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podsumowując, stwierdzić należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo ustalił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1960 r. nie jest dotknięte wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części wskazanej w decyzji. Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.