II GZ 271/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Powiatu K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Powiatu K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego postanawia: oddalić zażalenie. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r. (dalej również uchwała nadzorcza) Regionalna Izba Obrachunkowa w O. (dalej RIO) orzekła nieważność uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego. Powiat K. wniósł skargę na wskazaną uchwałę RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., w której, obok żądania uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż zaskarżone orzeczenie ma bezpośredni wpływ na sytuację ekonomiczną powiatu K., albowiem ingeruje w jego politykę finansową, uniemożliwiając zaciągnięcie kredytu długoterminowego w kwocie 5.800.000 zł z przeznaczeniem na bieżącą działalność. Skutkuje to de facto bardzo wysokim prawdopodobieństwem zawieszenia funkcjonowania Powiatu z uwagi na brak środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 179/13, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadniając postanowienie, Sąd wskazał, że przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie ma charakteru bezwzględnego, a przepisy szczególne mogą wprowadzać odmienne uregulowania instytucji ochrony tymczasowej, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.; dalej u.s.p.) rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, a prawomocność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego wykonalnością. Wobec powyższego Sąd uznał, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze (tj. takie, względem którego nie upłynął jeszcze termin jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, bądź też które zostało już do sądu zaskarżone, a sprawy jeszcze nie rozstrzygnięto) nie wywiera skutku prawnego, a staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności, czyli z momentem rozpoznania przez Sąd skargi wniesionej na ten akt. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono prawnie wiążące, ale jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. Sąd wskazał, że skoro skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest prawomocna, a tym samym nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż wniosek Powiatu K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest bezprzedmiotowy. W ocenie WSA wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego byłoby orzeczeniem contra legem, ponieważ uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego niweczyłoby skutki przyjętego w ustawie rozwiązania, którego charakter prawny pozwala na zaliczenie go do regulacji bezwzględnie obowiązujących. Następnie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę na wskazaną uchwałę RIO. Zażalenie na postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. złożył Powiat K., wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy WSA w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, iż u.s.p. zalicza się do kategorii ustaw, o których mowa w tym przepisie, a wyłączających możliwość wstrzymania wykonania aktu, w stosunku do którego wniesiona została skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a) art. 85 ust. 4 u.s.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że odesłanie to obejmuje również odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego regulującej aspekt wykonalności decyzji administracyjnych. W ocenie Powiatu K., u.s.p. nie zwiera wprost wyłączenia stosowania przepisów o wstrzymaniu wykonania decyzji, więc nie należy do ustaw szczególnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, wyrażono pogląd, że nie należy stosować do uchwały RIO przepisów o wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na zażalenie RIO w O. wniosła o jego oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Powiat K. uzupełnił zażalenie poprzez wskazanie, że postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 610/13, Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie uchwały RIO w analogicznej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie, jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. o nieważności uchwały rady powiatu, tj. o jej niezgodności z prawem, orzeka organ nadzoru. Zgodnie z art. 85 ust. 1 u.s.p. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa w tym zakresie przysługuje powiatowi, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a innymi słowy powiatowi, który wydał uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 85 ust. 4 u.s.p). Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 85 ust. 5 u.s.p., stanowiąc, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała RIO stwierdzająca nieważność uchwały Rady Powiatu K.. Wobec wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę na uchwałę RIO, jest ona w obecnej chwili prawomocna. Z uwagi jednak na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje legalność wydania orzeczenia przez Sąd I instancji, przy rozpoznaniu zażalenia, należało przyjąć stan faktyczny z chwili wydawania zaskarżonego postanowienia. Na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały przez WSA nie było wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 85 ust. 5 in fine u.s.p., co oznacza, zaskarżona uchwała nie była jeszcze prawomocna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 85 ust. 5 u.s.p., co do czego zgodni są przedstawiciele orzecznictwa i doktryny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1143/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 r., II SA 1331/00 i II SA 1332/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r., I SA 1483/99, H. Kmieciak OSP 2000/9 str. 458, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 r., II SA 1331/2000 i II SA 1332/2000, Z. Kmieciak, M. Stahl, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" [w:] Samorząd terytorialny 2001/1-2/92). Pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. Prawomocność w sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w zwykłym toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. W odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego konstrukcja prawomocności (ostateczności) powinna być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako zawieszona w czasie, a dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. W związku z powyższym należy stwierdzić, że z mocy samego prawa zawieszone jest wykonanie nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec tego, NSA zaakceptował stanowisko Sądu I instancji, że nie można w rozpoznawanej sprawie wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu, skoro jego wykonanie jest wstrzymane ex lege. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z WSA, że konstrukcja przewidziana w art. 85 ust. 5 u.s.p. stanowi wyjątek od możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na podstawie art. 61 § 1 p.p.s.a. Skoro bowiem z mocy samego prawa wstrzymane jest wykonanie uchwały nadzorczej, niezasadne byłoby zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. na obecnym etapie postępowania. W związku z powyższym również zarzut naruszenia art. 85 ust. 4 u.s.p. należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzupełnieniu zażalenia, należy podkreślić, że postanowienie NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 610/13, zostało wydane w sprawie o podobnym przedmiocie postępowania, jednak na kolejnym etapie postępowania. W sprawie objętej postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. WSA w O. wydał już wyrok oddalający skargę na uchwałę nadzorczą RIO, więc uchwała ta stała się prawomocna, a więc i wykonalna. W związku z powyższym, dopiero na tym etapie postępowania zasadne jest badanie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do ich przyznania stronie w postępowaniu zażaleniowym.