II GSK 1609/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesław Socha Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2134/12 w sprawie ze skargi M. P. W. "Ś." w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2134/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. W. "Ś." z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania. Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki. Przedmiotowe postępowanie konkursowe odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia). W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż [...] zł na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., okres obowiązywania umowy od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. W przedmiotowym konkursie złożono [...] ofert, w tym oferta skarżącej, która po zakończeniu części jawnej postępowania, została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania. W rankingu otwarcia oferta skarżącej uzyskała 10 miejsce, uzyskując [...] pkt , w tym za: 1) cenę – [...] pkt 2) kompleksowość – [...] pkt 2) jakość – [...] pkt 3) dostępność – [...] pkt Po przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2011 r. negocjacji ze skarżącą ustalono cenę jednostkową w wysokości [...],00 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze [...]. Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji. Ostatecznie, w rankingu końcowym, oferta skarżącej zajęła 11 pozycję z uzyskaną łączną liczbą punków taką samą jak w rankingu otwarcia, tj. [...] pkt. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r. nie wybrała oferty skarżącej ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. W odwołaniu od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania skarżąca zarzuciła brak zastosowania w prowadzonym postępowaniu kryteriów określonych przepisem art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, co doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oddalił odwołanie, z uwagi na brak stwierdzenia naruszenia zasad prowadzenia przedmiotowego postępowania. Zdaniem Dyrektora Ł. Oddziału NFZ komisja konkursowa działała zgodnie z przepisami ustawy oraz Regulaminu Pracy Komisji przyjętego uchwałą nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Miejska Przychodnia Wieloprofilowa "Ś." i złożyła od niej odwołanie do Prezesa NFZ. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał podniesione zarzuty za niezasadne i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu. Oferta skarżącej uzyskała w rankingu końcowym łączną liczbę [...] pkt za kryterium cenowe i kryteria niecenowe, co dało jej [...] miejsce w rankingu końcowym. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) została wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...], natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr [...] do wyżej wymienionego załącznika. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferenta ankiet, dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII formularza ofertowego. Wszystkie odpowiedzi na pytania ankietowe opracowane zostały zgodnie z wymienionymi w załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...] parametrami oceny poszczególnych kryteriów. Prezes NFZ wskazał, że spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych warunkami konkursu, nie stanowi podstawy do wyboru danej oferty w celu zakontraktowania świadczeń. Łączna ocena danego oferenta dokonywana jest bowiem na podstawie sumy punktów za kryteria niecenowe i punktów za ofertę cenową. Komisja konkursowa wybiera ofertę najkorzystniejszą. Oferta skarżącej nie została wybrana, mimo że spełniała wszystkie wymagania formalno - prawne. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Prezes NFZ nie podzielił zarzutów skarżącej dot. zaoferowania przez konkurencję cen dumpingowych, które samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (jakim jest skarżąca) nie mógł sobie pozwolić. Wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżącą nie wskazują w żadnej mierze na jakiekolwiek naruszenie zasad przeprowadzania postępowania konkursowego ani też wynikające stąd naruszenie interesu prawnego odwołującej się. W związku z zarzutem braku weryfikacji ofert pod kątem prawdziwości danych w nich zgłoszonych oraz nieprzeprowadzenia kontroli u oferentów biorących udział w postępowaniu, Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia kontrola nie jest obligatoryjna gdyż, Fundusz nie ma obowiązku przeprowadzenia jej w toku postępowania konkursowego u wszystkich oferentów, a przeprowadzenia kontroli u jednego z oferentów nie pociąga za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli u innych oferentów. Odnosząc się do zarzutu wyeliminowania z rynku podmiotów świadczących usługi od lat organ stwierdził, że strategia Funduszu promująca ciągłość udzielania świadczeń wśród podmiotów, które posiadały już umowy w latach wcześniejszych spotkała się z krytyką Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów w decyzji nr RWA 9/2009, w której uznano takie działanie Funduszu za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 50 poz. 331, ze zm.). W kwestii dotyczącej zmiany warunków leczenia zmuszając tym samym pacjenta do zmiany miejsca i sposobu leczenia Prezes NFZ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu komisja konkursowa wyłoniła 6 oferentów, którzy będą udzielać świadczeń w zakresie określonym zamówieniem, a więc zgodnie z ustawą o świadczeniach świadczeniobiorcom zapewniono prawo wyboru świadczeniodawcy spośród tych świadczeniodawców, którzy będą mieli zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podsumowując Prezes NFZ, wskazał, iż w sprawie nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Narodowy Fundusz Zdrowia - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie - udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołująca nie wykazała, aby komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów określonych w przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. M. P. W. "Ś." złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego art. 134 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2013 r., skarżąca podniosła zarzut wydania Zarządzenia nr [...] Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uznanie gdyż, organ wydając sporną decyzję organ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a. W konsekwencji uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Fundusz obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Zarówno Dyrektor NFZ, jak i Prezes NFZ, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły dlaczego skarżąca jak i każdy z oferentów, uzyskał w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Ograniczenie skarżącej dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia obrony jej praw, gdyż w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd I instancji wskazał, że Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie: - kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, - sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami - badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Zarządzenie ma zastosowanie do wszystkich postępowań prowadzonych w trybie konkursu ofert/rokowań poprzedzających zawierania z NFZ – Ł. Oddz. Wojewódzkim umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2012 i lata następne, tym samym ma ono zastosowanie do rozpoznawanej sprawy. Prezes NFZ rozpoznając zarzuty Zarządzenia nr [...] wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". WSA podzielił argument skarżącej, że Zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr [....] zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym. NFZ w postępowaniu konkursowym powinien badać liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej aby właściwie określić sposób i przesłanki podjęcia decyzji o ustaleniu poziomu linii odcięcia. Z akt przedmiotowej sprawy i z uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, na jakiej podstawie z kolejnymi w rankingu świadczeniodawcami zakontraktowano określone liczby świadczeń. Nie wynika też, by została zbadana zdolność każdego z tych podmiotów do realizacji zamówionej przez NFZ puli świadczeń. Nawet bowiem zajęcie pierwszego miejsca w rankingu nie oznacza zdolności do wykonania każdej - dowolnej liczby świadczeń z danego zakresu, a zdolność ta musi zostać poddana rzetelnej analizie w toku postępowania konkursowego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. o nr [...] w przypadku gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie kontraktu podlegał kontroli NFZ w roku poprzednim, a w wyniku tej kontroli stwierdzone zostały uchybienia, przy ocenie oferty przyznawano punkty ujemne. Nie było natomiast możliwości uzyskania punktów dodatnich w razie przeprowadzania kontroli z wynikiem pozytywnym. Jednocześnie zaniechano przeprowadzania kontroli w przypadku podmiotów nowych - ubiegających się o udzielenie kontraktu po raz pierwszy. Tym samym podmioty udzielające świadczeń w roku poprzedzającym były traktowane mniej korzystnie niż podmioty nowe, co dotyczy co do zasady wszystkich jednostek publicznej służby zdrowia - doszło więc do ich dyskryminacji. W przypadku nowych podmiotów kontrole nie były przeprowadzane, natomiast podmioty dotychczas wykonujące świadczenia mogły z tego tytułu być ocenione jedynie w sposób mniej korzystny. Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że odmowa udostępnienia ofert prowadzi do sytuacji, w której brak jest jakiejkolwiek możliwości także dokonania przez Sąd weryfikacji, czy postępowanie było przeprowadzone prawidłowo i czy wybrane oferty zasadnie otrzymały większą ilość punktów niż inne oferty. Uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert, której to analizy nie przeprowadzono. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także art. 73 i 74 k.p.a., a w konsekwencji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 i 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie dostępu do pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów, - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie włączając ofert wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym do akt kontrolnego postępowania administracyjnego nie wywiązał się w szczególności z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jak również nie ustalił, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie udostępniając stronie wglądu do pełnych akt kontrolnego postępowania administracyjnego, w tym ofert innych uczestników postępowania konkursowego, nie zastosował reguł wynikających z art. 73 - 74 k.p.a. i w konsekwencji nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) - które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy o świadczeniach albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert - a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności; - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż: a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku; b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony; c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny. II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie podkreślić należy, że z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie odnosi się do zagadnienia dotyczącego charakteru środków i instrumentów prawnych, które przysługując świadczeniodawcom ubiegającym się na podstawie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dawałyby im skuteczną ochronę ich interesu prawnego przed doznaniem uszczerbku w związku z naruszeniem przez Fundusz zasad postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Okoliczność ta ma także istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesionym odwołaniem. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem kontrola rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu o zawarcie umowy, polegającego na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zwarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym miejscu należy podkreślić, że przedstawione zagadnienie było już przedmiotem licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej mierze, zwłaszcza z uwagi na podobieństwo okoliczności stanu faktycznego ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, a także z uwagi na tożsamość zarzutów kasacyjnych podnoszonych przez Prezesa NFZ wobec orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskazać należy na przywołany także przez Sąd I instancji, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 121/12. Podzielając pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyroku i odwołując się do przywołanych w nim argumentów, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W związku z powyższym podkreślić należy, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze w/w ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. Cechą charakteryzującą istotę instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. W związku z tym należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu. Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z przedstawionych względów nie można podzielić więc zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Według strony skarżącej kasacyjnie postępowanie to opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego strona zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej i efektywnej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 przywołanej ustawy. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 tej ustawy, o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 przywołanej ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się pod względem merytorycznym od określonej w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Na marginesie można natomiast zauważyć, że ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 przywołanej ustawy wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wypowiedzi Sądu I instancji odnośnie do zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73 - 74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zapewnić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uwzględniając przedstawione relacje pomiędzy postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw, aby podważać prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który uchylił kontrolowaną decyzję prezesa NFZ wydaną w postępowaniu kontrolnym uznając, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Za trafne i prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji z którego wynika, że kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ nie może się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma bowiem również obowiązek zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.