III SA/Lu 151/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasadzą od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania Z. K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w sprawie przyznania pomocy na zalesianie i odmówił Z. K. przyznania pomocy na zalesianie. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] września 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek Z. K. o przyznanie pomocy na zalesienie za rok 2008. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu pomoc na zalesianie. Po wznowieniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i odmówił Z. K. przyznania pomocy na zalesianie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie skarżący zadeklarował do zalesienia obszar o pow. 0,72 ha na działce nr 1436/1 położonej w obrębie K., Gmina F., powiat b. W wyniku kontroli na miejscu, które odbyły się w dniach [...] stycznia 2011 r. i [...] marca 2011 r. stwierdzono, że powierzchnia zalesiona wynosiła 0,53 ha, a nie 0,72 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,19 ha, co stanowi 35,85% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r., str. 74 z późn. zm.), jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostaje przyznana żadna pomoc. Z tego względu odmówiono przyznania pomocy na zalesienie. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego pomiaru wykonanego pod koniec kwietnia 2011 r. przez geodetę A. K., organ stwierdził, że pomiar ten nie oddaje stanu rzeczy, jaki istniał wiosną 2009 r. Ponadto zarzucił, że zmierzona przez geodetę powierzchnia zalesienia obejmuje obszar dodatkowego zalesienia wraz z odstępem gruntu obsianego oziminą, które to zalesienie nie istniało podczas pierwszej kontroli na miejscu. Zdaniem organu materiał zdjęciowy dołączony do protokołów z czynności kontrolnych dowodzi, że zalesienie na świeżo zaoranym gruncie wraz ze świeżo przeoranym odstępem od gruntu obsianego oziminą zostało wykonane po przeprowadzeniu pierwszej kontroli na miejscu. Organ podkreślił, że brak zalesienia potwierdzili również w swoich wyjaśnieniach inspektorzy terenowi dokonujący kontroli na miejscu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. K. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w trakcie kontroli kontrolerzy nie uwzględnili powierzchni, o której mowa w § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. i wykonali błędny pomiar metodą GPS. Zdaniem skarżącego, z uwagi na kształt działki, najdokładniejsze byłoby zastosowanie metody pomiaru dalmierzem lub metodą kombinowaną – szerokość taśmą mierniczą, a długość przy użyciu GPS. Ponadto, w ocenie skarżącego, w razie stwierdzenia innej powierzchni niż deklarowana kontrolerzy powinni wykonać ponowny pomiar. Skarżący podniósł również, że powierzchnia zmierzona przez geodetę A. K. wniosła 0,71 ha, czyli o 0,1 ha mniej niż w planie zalesienia, na podstawie którego została przyznana płatność. Taka różnica nie ma natomiast wpływu na przyznanie i wysokość dopłaty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2009 r. o przyznaniu skarżącemu płatności na zalesianie. Podstawą wznowienia postępowania było ustalenie w wyniku kontroli, że powierzchnia zalesienia jest w rzeczywistości mniejsza niż wskazana w planie zalesienia oraz oświadczeniu skarżącego o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Po wznowieniu postępowania organy przeprowadziły wprawdzie dosyć obszerne postępowanie dowodowe, nie zostały jednak nadal wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, co nie pozwala na stwierdzenie, że ustalony został prawidłowo stan faktyczny sprawy. Jest poza sporem, że we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, złożonym w dniu [...] września 2008 r. jako powierzchnię przeznaczoną do zalesienia skarżący wskazał 0,72 ha na działce nr 1436/1 w obrębie ewidencyjnym K., gmina F. Taką samą powierzchnię wskazał skarżący następnie w oświadczeniu o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia złożonym w dniu [...] maja 2009 r. (k. 74), dołączając zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa Bi. z dnia 30 kwietnia 2009 r., stwierdzające, że działka rolna nr 1436/1 została zalesiona na pow. 0,72 ha zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] września 2008 r. (k. 75). Natomiast organ stwierdził, że powierzchnia zalesiona wynosi 0,53 ha. Ustalenie to oparł organ na wynikach dwukrotnej kontroli. Pierwsza kontrola miała miejsce w dniu [...] stycznia 2011 r. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2011 r. nosi datę [...] grudnia 2010 r. (k. 118 akt administracyjnych). Organ początkowo twierdził, że kontrola przeprowadzona została w tym właśnie dniu, co okazało się jednak nieprawdą i zostało ostatecznie wyjaśnione na etapie postępowania przed sądem (pismo – k. 72 akt sądowych). Dodać należy, że w decyzji organu II instancji jako datę kontroli podano dzień [...] stycznia 2011 r., data sporządzenia protokołu nie została jednak sprostowana. Druga kontrola miała miejsce w dniu [...] marca 2011 r. (protokół z dnia [...] marca 2011 r. - k. 142 akt adm.). W czasie obu kontroli dokonano pomiaru powierzchni zalesionej. W wyniku pierwszej kontroli stwierdzono, że powierzchnia zalesiona wynosi 0,53 ha. Do protokołu kontroli dołączone zostały zdjęcia oraz szkic pomiaru, na którym kolorem czerwonym oznaczono granice działki zalesionej, bez wskazania jednak punktów granicznych. W wyniku drugiej kontroli stwierdzono, że powierzchnia zalesiona wynosi 0,66 ha, z tym że zalesienie na powierzchni 0,13 wykonane zostało już po pierwszej kontroli. Obszar 0,13 ha opisany został jako "przylegający do zalesienia 0,53 ha, obw. 464 m, kompleks A, zalesienia o powierzchni 0,13 ha, ow. 322 m". Do protokołu tej kontroli również dołączony został szkic pomiaru bez oznaczenia punktów granicznych oraz zdjęcia przedstawiające w szczególności obszar dodatkowego zalesienia, niewidocznego na zdjęciach z [...] stycznia 2011 r. Dokonując pomiaru powierzchni zalesionej organ stosował metodę GPS, co wynika z protokołów kontroli, nie wiadomo jednak, w jaki sposób oznaczono granice powierzchni zalesionej objętej następnie pomiarem. Wprawdzie w piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia [...] lutego 2011 r. (k. 126 akt adm.) stwierdzono, że w dniu pierwszej kontroli powierzchnia zalesionego kompleksu wyznaczona była naturalnymi granicami takimi jak: droga, stary las, grunt orny (zasiane zboże), brak jednak szczegółowych danych co do przebiegu tych granic, zwłaszcza określenia współrzędnych, przyjętych do pomiaru i wskazania, w jakiej odległości od rzędów drzew (sadzonek) dokonywano pomiarów. Należy zauważyć, że na mapie dołączonej do planu zalesienia brak wskazania współrzędnych punktów granicznych terenu przeznaczonego do zalesienia, natomiast na szkicach sporządzonych podczas obu kontroli wskazane są punkty oznaczone różnymi liczbami, co nie pozwala na porównanie granic ustalonych w czasie poszczególnych pomiarów. Organ nie ustosunkował się również do zarzutu skarżącego, że w czasie pomiarów nie uwzględniono specyficznego ukształtowania terenu – licznych załamań, uskoków, nachylenia powierzchni, co wymaga zastosowania innego sposobu pomiaru niż GPS. Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, działka przeznaczona do zalesienia ma bardzo nieregularny kształt, natomiast ze zdjęć wykonanych w czasie kontroli wynika także, że nierówności terenu na obszarze zalesionym są znaczne. Nie ulega wątpliwości, że pomiar powierzchni powinien uwzględniać zróżnicowane ukształtowanie działki. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów z obu kontroli nie wynika, że metoda pomiaru zastosowana w czasie kontroli uwzględnia zarówno nieregularne granice obszaru zalesionego, jak i pofałdowanie terenu. Nie pozwala to na odparcie zarzutu skargi, że organ zastosował niewłaściwą metodę pomiaru, a w konsekwencji wadliwie określił powierzchnię zalesioną. Organ nie ustosunkował się również należycie do pomiaru dokonanego przez geodetę A. K. Organ podkreślił jedynie, że geodeta dokonał pomiaru łącznie z powierzchnią zalesioną po pierwszej kontroli (13 arów), nie wyjaśnił jednak, dlaczego nie uwzględnił metody pomiaru zastosowanej przez tego geodetę. Należy zauważyć, że geodeta A. K. sporządził bardzo dokładny szkic, na którym zaznaczył ponad 20 punktów pomiaru i dołączył szczegółowe obliczenia powierzchni, wskazując współrzędne każdego z punktów pomiaru. Jak już o tym była mowa, w aktach administracyjnych brak szczegółowych danych co do pomiarów dokonywanych przez organ (szkice sporządzane przez kontrolujących są bardzo mało dokładne i nie wskazują współrzędnych, niezbędnych do obliczenia powierzchni), co nie pozwala na porównanie pomiarów organu oraz geodety A.K. Nie sposób nie zauważyć, że nawet jeśli od wskazanej przez A.K. powierzchni odejmie się 0,13 ha, powierzchnia zalesiona według jego pomiaru wyniesie 0,58 ha, a nie 0,53 ha, jak ustalił organ. Jest to istotna różnica pomiaru, organ nie podjął jednak próby wyjaśnienia tej rozbieżności i nie wykazał, że pomiar geodety K. obarczony jest określonym błędem. Nie ma w tej sytuacji podstaw do kwestionowania wyników pomiaru dokonanego przez geodetę A.K. Prawidłowe ustalenie powierzchni zalesionej jest bardzo istotne, bowiem skarżącego pozbawiono dopłat z powodu przekroczenia 20 % różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. z 2006 r. Nr 368, str.74), mającego nadal zastosowanie do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r. (art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, Dz.U.UE.L.2011.25.8), jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach danej grupy upraw przewyższa obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o stwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta wyklucza się po raz kolejny z otrzymania pomocy do wysokości różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. A zatem gdyby w rozpoznawanej sprawie różnica powierzchni była mniejsza niż 20 %, skarżący nie byłby pozbawiony pomocy na zalesianie, lecz pomoc ta byłaby stosownie obniżona. Wskazane wyżej braki w zakresie materiału dowodowego nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że w przypadku uprawy leśnej skarżącego różnica powierzchni deklarowanej i stwierdzonej przekracza 20 %. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organ ustalenia nie dawały zatem wystarczających podstaw do pozbawienia skarżącego płatności na zalesianie. Organy nie wyjaśniły zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustaliły stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o pozbawieniu skarżącego pomocy na zalesianie, mimo iż nie było ku temu dostatecznych podstaw, organ nie ustalił bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnia zalesiona jest o ponad 20 % mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku o pomoc na zalesianie. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie: p.p.s.a. Z uwagi na to, że tym samym uchybieniem dotknięta jest decyzja organu I instancji, należał uchylić także i tę decyzję, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ wyjaśni wskazane wyżej wątpliwości, w szczególności zaś ustali, w jaki sposób dokonywane były pomiary kontrolne: jak określono granicę obszaru zalesionego, jakie wyznaczono punkty pomiaru i jak określono ich współrzędne. Wyjaśni następnie organ, jak obliczono powierzchnię tak określonego obszaru zalesionego i odniesie się do wyników pomiaru dokonanego przez geodetę A.K. Wykonanie powyższych zaleceń będzie wymagało porównania współrzędnych punktów granicznych wyznaczonych przez tego geodetę z punktami granicznymi uwzględnionymi przez kontrolujących i przedstawienia metody obliczenia powierzchni. Należy zauważyć, że jak wynika z zeznań świadka J. H. (k. 265 akt adm.), pomiar powierzchni przeznaczonej do zalesienia wykonany w celu sporządzenia mapy zalesienia, dokonany był za pomocą taśmy mierniczej. Wyjaśnienia wymaga zatem, czy ten sposób pomiaru mógł mieć wpływ na powstanie różnicy powierzchni mierzonej metodą GPS. Organ ustosunkuje się także do zarzutu skarżącego, że przy dokonywaniu pomiarów powinno się uwzględnić (zaliczyć do powierzchni zalesionej) pas gruntu o szerokości 3 m, oddzielający las od działki rolnej. Zgodnie z § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 z późn. zm.), mającego zastosowanie w sprawie niniejszej, rolnik zakłada uprawę leśną w odległości co najmniej: 1) 1,5 m od granicy sąsiedniego gruntu użytkowanego jako grunt leśny, 2) 3 m od granicy sąsiedniego gruntu użytkowanego w sposób inny niż wymieniony w pkt 1- stanowiących własność innego podmiotu. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy pasy gruntu oddzielające uprawę leśną od granic gruntów sąsiednich podlegają zaliczeniu do powierzchni zalesionej, określonej w planie zalesienia. Nie dokonał też ustaleń co do sposobu użytkowania oraz własności gruntów sąsiednich. Tymczasem w świetle powołanego przepisu § 11 ust. 3 rozporządzenia, odniesienie się do zarzutu skarżącego wymaga przede wszystkim dokonania ustaleń co do sposobu użytkowania oraz własności gruntów sąsiednich. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Dopiero zatem po wyjaśnieniu wszystkich wskazanych okoliczności zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. możliwe będzie ustalenie, czy skarżący powinien otrzymać pomoc na zalesianie i w jakiej wysokości. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.