IV SA/Wa 181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., zaskarżonym przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. Postanowieniem tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody - w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r. - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynków gospodarczych, szczelnego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków i zjazdu, przewidzianej do realizacji na części działki o nr ewid. [...] obręb [...] (z wyłączeniem gruntu leśnego [...] o pow. 1492 m2 znajdującego się w południowej części działki), położonej w L. , przy ul. [...] , w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody Park Krajobrazowy [...]. Orzekające w sprawie organy uznały, że nieruchomość położona jest w granicach Parku Krajobrazowego [...] . Powyższe wynika z opisu granic Parku, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010. Przepisy wymienionej uchwały są właściwe do oceny projektowanej decyzji. Uchwała ta ustanawia zakazy, wybrane spośród zakazów, wymienionych w art. 17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z delegacji, ustanowionej dla tworzenia omawianej formy ochrony przyrody, ustanowione zakazy mają na celu ochronę ustanowionej formy. W sprawie, zdaniem organów, zastosowanie znajduje zakaz usuwania zadrzewień śródpolnych. Oględziny działki skarżacego wykazały- zdaniem organów- że na terenie działki, w granicach wyznaczonych na mapie, załączonej do projektu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, znajdują się zadrzewienia. Pod takim stwierdzeniem, znajdującym się w protokole oględzin, podpisał się sam skarżący, który nie kwestionował ustaleń, poczynionych w trakcie oględzin i nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń. Organ II instancji zważył nadto, że organ instancji I nie rozważył, czy planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania "zadań, wynikających z plany ochrony", gdyż takie odstępstwo przewidziane jest zarówno w uchwale Sejmiku Województwa [...] , jak i w art. 16 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Poczyniwszy rozważania w tym przedmiocie organ II instancji stwierdził, że powołane akty prawne nie zawierają przeciwwskazań dla budowy budynków mieszkalnych jako takich, nie zawierają też postanowień, z których wynikałoby, iż planowana inwestycja stanowi "zadanie wynikające z planu ochrony". Pozostawienie nieruchomości w gospodarczym użytkowaniu, przewidziane w omawianym planie ochrony, co ma również podstawę w art. 16 ust 6 ustawy o ochronie przyrody, nie jest zadaniem, wynikającym z planu ochrony, tym bardziej nie są takimi zadaniami plany inwestycyjne skarżącego. Zdaniem organu II instancji przepis, o którym mowa w art. 16 ust 6 ustawy o ochronie przyrody, został powtórzony w rozporządzeniu Wojewody [...] w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] , stanowi jedynie zapewnienie pewnego status quo, istniejącego na terenie parku w momencie jego tworzenia. Ma zapewnić właścicielom nieruchomości, objętych omawianą formą ochrony przyrody, że dotychczas prowadzona przez nich działalność z wykorzystaniem gruntów rolnych, leśnych i innych, nadal może być wykonywana zgodnie z jej właściwością. Z opisu stanu nieruchomości, przedstawionego przez samego skarżacego wynika, że teren nieruchomości jest nieużytkowany od dłuższego czasu, skarżący nie prowadzi na tym terenie działalności, związanej z użytkowaniem gruntu rolnego. Prowadzenie takiej działalności odzwierciedlałby stan tej nieruchomości, teren nie zarósłby "samosiejkami". Nie jest więc- według organu- zasadny zarzut skarżącego, że odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji powoduje nieracjonalne wykluczenie gruntów ornych z działalności rolniczej. Takiego wykluczenia dokonał bowiem skarżący. Zdaniem organu nie ma znaczenia, czy drzewa, znajdujące się na terenie inwestycji, są "samosiejkami", ani jaki mają obwód pnia. Ochrona tych zadrzewień związana jest bowiem z faktem ich występowania na terenie formy ochrony przyrody oraz pełnionych funkcji, nie mają natomiast znaczenia parametry drzew. Organ powołał się na treść art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zadrzewienie to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Występujące na działce skarżącego zadrzewienia mają charakter śródpolny, miejscem ich położenia jest teren, stanowiący obszar gruntów rolnych, zgodnie z zapisami projektowanej decyzji. Teren ich występowania stanowi otwarta przestrzeń; występujące zadrzewienia pełnią funkcje ochronne dla zwierząt na nim przebywających. Zadrzewienia są miejscem gniazdowania oraz przebywania ptaków i innych gatunków zwierząt. Również krzewy, występujące w pasie, przeznaczonym pod planowaną inwestycję, stanowią miejsce schronienia dla ptaków. Teren działki graniczy z nieruchomościami, które również są niezabudowane, tj. [...] i [...] . Znaczące obszary, zarówno działki pod planowana inwestycję, jak i działek sąsiadujących, stanowią otwarte niezabudowane przestrzenie, sprzyjające występowaniu i migracji zwierząt, dlatego też organ uznał, że omawiane zadrzewienia pełnią funkcję ochronną. Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska K. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. i wskazał, że grunty pod zabudowę siedliskową nie zmieniają charakteru rolnego, więc taka zabudowa jest zgodna z przeznaczeniem i wykorzystaniem rolniczym. Zarzucił też, że odłogowanie terenu inwestycji jest racjonalną gospodarką rolną. Na odłogowanym gruncie wyrosły "samosieje", ale nie w miejscu, w którym skarżący zamierza zrealizować zabudowę siedliskową, nie ma tam również żadnej szaty roślinnej. Nie można więc odmawiać zabudowy z powołaniem się na "zakaz niszczenia zadrzewień śródpolnych" bez faktycznego stwierdzenia, gdzie precyzyjnie takie zadrzewienie występuje, gdy działka ma duży areał. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów polegające na stwierdzeniu, że obwód pnia samosiejek nie ma znaczenia w sprawie. Organy uzgadniające obszar zabudowy – zdaniem skarżącego- powinny określić zakres obszaru, na którym żadne zadrzewienia nie występują i taki obszar uzgodnić. Tysiąc metrów zadrzewień na działce rolnej o obszarze 1 ha nie może na niej wykluczyć zabudowy siedliskowej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Według art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie na podstawie wskazanych przepisów, Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. wydane w toku tzw. postępowania uzgodnieniowego. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynków gospodarczych, szczelnego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków i zjazdu, przewidzianej do realizacji na części działki o nr ewid [...] obręb [...] (z wyłączeniem gruntu leśnego [...] o pow. 1492 m2 znajdującego się w południowej części działki), położonej w L. , przy ul. [...] w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody Park Krajobrazowy [...] . W niniejszej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie, czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na objętym ochroną obszarze i w sposób przekonujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiązał się w sposób należyty z tego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r.s poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (wcześniej z wojewodą) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Bezsporne w sprawie jest, że nieruchomość skarżącego położona jest w granicach Parku Krajobrazowego [...] . Powyższe wynika z opisu granic Parku, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010. Przepisy wymienionej uchwały są właściwe do oceny projektowanej decyzji. Uchwała ta ustanawia zakazy, wybrane spośród zakazów, wymienionych w art. 17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z delegacji, ustanowionej dla tworzenia omawianej formy ochrony przyrody, ustanowione zakazy mają na celu ochronę ustanowionej formy. Przepis art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Sąd podziela ustalenia organów, że w sprawie ma zastosowanie zakaz usuwania zadrzewień śródpolnych. Organy trafnie powołały się na wynik oględzin, z którego wynika, że na terenie działki skarżącego, w granicach wyznaczonych na mapie, załączonej do projektu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, znajdują się zadrzewienia. Pod takim stwierdzeniem, znajdującym się w protokole oględzin, podpisał się sam skarżący, który nie kwestionował ustaleń, poczynionych w trakcie oględzin i nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń. Organ II instancji dokonał dodatkowych ustaleń co do tego, czy planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania "zadań, wynikających z planu ochrony", gdyż takie odstępstwo przewidziane jest zarówno w uchwale Sejmiku Województwa [...] , jak i w art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] [...], nr [...], poz.[...]), na terenie Parku obowiązują zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W myśl § 3 ust. 2 pkt 1 zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. Poczyniwszy rozważania w tym przedmiocie organ II instancji trafnie uznał, że co prawda powołane akty prawne nie zawierają przeciwwskazań dla budowy budynków mieszkalnych jako takich, ale planowana inwestycja nie stanowi "zadania wynikającego z planu ochrony". Organ II instancji dokonał wykładni przepisów art. 16 ust 6 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] , i doszedł do przekonania, że mają one na celu jedynie zapewnienie pewnego status quo, istniejącego na terenie parku w momencie jego tworzenia. Mają zapewnić właścicielom nieruchomości objętych omawianą formą ochrony przyrody, że dotychczas prowadzona przez nich działalność z wykorzystaniem gruntów rolnych, leśnych i innych, nadal może być wykonywana zgodnie z jej właściwością. Zdaniem Sądu, zasadny jest wniosek organu, że z opisu stanu nieruchomości, przedstawionego przez samego skarżącego wynika, że teren nieruchomości nie jest użytkowany od dłuższego czasu, skarżący nie prowadzi na tym terenie działalności, związanej z użytkowaniem gruntu rolnego. Prowadzenie takiej działalności odzwierciedlałby stan tej nieruchomości, teren nie zarósłby "samosiejkami". Zatem odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji nie spowoduje nieracjonalnego wykluczenia gruntów ornych z działalności rolniczej. Takiego wykluczenia dokonał bowiem skarżący. Sąd podziela również ustalenia organu, iż nie ma znaczenia, czy drzewa, znajdujące się na terenie inwestycji, są "samosiejkami", ani jaki mają obwód pnia. Ochrona zadrzewień związana jest bowiem z faktem ich występowania na terenie formy ochrony przyrody oraz pełnionych funkcji, nie mają natomiast znaczenia parametry drzew. Zgodnie z treścią art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, zadrzewienie to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Występujące na działce skarżącego zadrzewienia mają charakter śródpolny, miejscem ich położenia jest teren, stanowiący obszar gruntów rolnych zgodnie z zapisami projektowanej decyzji. Jak trafnie zważył WSA w Warszawie w wyroku w sprawie IV SA/Wa 212/11, ustawa o ochronie przyrody nie definiuje osobno zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie nie budzi wątpliwości: jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 tej ustawy, znajdujące się wśród pól: zarówno pojedyncze drzewo lub krzew rosnące wśród pól, jak i ich skupiska są zadrzewieniami w rozumieniu definicji ustawowej i nie ma znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów. Organ, orzekający w sprawie niniejszej zasadnie zwrócił uwagę na to, że terenem występowania zadrzewień śródpolnych jest otwarta przestrzeń; występujące zadrzewienia pełnią funkcje ochronne dla zwierząt na nim przebywających. Zadrzewienia są miejscem gniazdowania oraz przebywania ptaków i innych gatunków zwierząt. Również krzewy, występujące w pasie, przeznaczonym pod planowana inwestycję, stanowią miejsce schronienia dla ptaków. Teren działki graniczy z nieruchomościami, które również są niezabudowane, tj. [...] i [...] . Znaczące obszary, zarówno działki pod planowaną inwestycję, jak i działek sąsiadujących, stanowią otwarte niezabudowane przestrzenie, sprzyjające występowaniu i migracji zwierząt, dlatego też należy uznać, że omawiane zadrzewienia pełnią funkcję ochronną. W zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy trafnie przyjął, że powołane przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] oraz ustawy o ochronie przyrody wykluczają możliwość uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotnych kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), należało orzec jak w sentencji