II OSK 2456/11

Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 150/11 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej jako "skarżący"), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy Jeleśnia orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej "Jeleśnia - Kiełbasów sieć wodociągowa ETAP II - studnie głębinowe". Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 23 marca 2010 r. J.B., A.K., D.M. i Z.W. zwrócili się do Starosty Powiatowego w Żywcu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa - art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Wniosek ten organ przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bielsku-Białej. Pismem z dnia 8 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej przyłączając się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z [...] stycznia 2010 r. Zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej powiadomiło strony o wszczęciu, na wniosek J.B. i R.B., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z [...] stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Jeleśnia. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła J.B. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej wyjaśniło, że każdy z wnioskowanych przez inwestora etapów powinien być traktowany jako odrębne przedsięwzięcie. Organ ten nie podzielił również pozostałych zarzutów wniosku. J.B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Następnie skargę cofnęła, a prawomocnym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1229/10 Sąd umorzył prowadzone postępowanie. Skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej kolejne pismo domagające się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Jeleśnia. Zawiadomieniem z dnia 29 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej powiadomiło strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania w przedmiocie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z [...] stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł do przekonania, że decyzje te zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie ma w niniejszej sprawie tożsamość obu spraw. W postępowaniu prowadzonym na wniosek J.B. i R.B. domagających się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2010 r., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Jeleśnia. Sąd I instancji podkreślił, że pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, skarżący złożył kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Wójta Gminy Jeleśnia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej po raz kolejny wszczęło postępowanie, a następnie po raz kolejny, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że wydając kolejny raz decyzje z przyczyn merytorycznych odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej rozpoznało sprawę rozstrzygniętą już uprzednio wydaną przez siebie decyzją ostateczną naruszając tym samym powagę rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Jeleśnia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej powinno umorzyć postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew wyrażonej w trakcie rozprawy przez skarżącego tezie, że złożył kolejny wniosek, bowiem w poprzednim postępowaniu nie wskazał wszystkich "okoliczności", nie można "dzielić" postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w tym trybie bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki. Tym bardziej nie można w odrębnych postępowaniach rozważać poszczególnych, wskazywanych przez stronę argumentów odnoszących się do jednej i tej samej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka A. S.A. z siedzibą w C. (dalej jako "inwestor" bądź "skarżąca spółka"). Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej odrzucenia związku z prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1229/10. Po drugie, art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a. polegające na pozbawieniu strony możliwości obrony swoich prawa na skutek zaniechania zawiadomienia pełnomocnika strony o wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, o terminie rozprawy i o terminie ogłoszenia wyroku, co stanowi o nieważności postępowania administracyjnego. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto Spółka wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wskazując na konieczność rozpoznania jego zarzutów kierowanych względem decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie "ewentualnych kosztów procesowych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, że podstawę odrzucenia skargi stanowi stan "powagi rzeczy osądzonej". Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Należy przyjąć, że w zakresie objętym regulacją tego przepisu stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje tylko w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. Tego rodzaju tożsamość nie zachodzi w przypadku spraw sygn. akt II SA/Gl 150/11 oraz II SA/Gl 1229/10, bowiem brak jest zarówno tożsamości stron postępowania jak i jego przedmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 150/11 wniósł R.B., natomiast w sprawie II SA/Gl 1229/10 J.B.. Ponadto w pierwszej ze spraw skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2010 r., natomiast druga z nich decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to, że obie decyzje dotyczyły odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] stycznia 2010 r. Okoliczność ta miała bowiem znaczenie wyłącznie dla dokonanej przez Sąd I instancji w wyroku będącym przedmiotem skargi kasacyjnej oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. Należy jednak zaznaczyć, że kwestia ta nie była przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie może podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Natomiast dla oceny podniesionego przez inwestora zarzutu istotna jest również okoliczność, że postępowanie w sprawie II SA/Gl 1229/10 zostało zakończone prawomocnym postanowieniem o umorzeniu postępowania. W postępowaniu tym nie doszło więc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie powstał stan powagi rzeczy osądzonej, nawet w zakresie postępowania toczącego się na skutek skargi J.B. dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] lipca 2010 r. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a. Zarzut ten w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca ustanowiła profesjonalnych pełnomocników, a złożone do akt administracyjnych pełnomocnictwo obejmowało również występowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, to w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2011 r., Sąd I instancji powinien zawiadamiać o wszelkich czynnościach pełnomocnika skarżącej spółki, a nie spółkę. Pogląd ten jest niewątpliwie błędny i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Z treści art. 67 § 5 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Przepis ten należy wykładać z uwzględnieniem przepisów art. 34 – 44 p.p.s.a. dotyczących pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście bądź przez pełnomocników (art. 34 p.p.s.a.). Jednak pełnomocnik jest zobowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 37 § 1 p.p.s.a.). W toku sprawy pełnomocnictwo może być udzielone ustnie na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu (art. 37 § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym odrębnie, autonomicznie uregulowano kwestie związane z pełnomocnictwem, jego zakresem i sposobem złożenia do akt sprawy tego postępowania. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko w zakresie wykładni cytowanych przepisów, zgodnie z którym nie zwalnia od obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym fakt, że stosowny dokument został już dołączony do akt administracyjnych sprawy (por. wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1551/04, z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt FSK 2137/04 czy z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 430/09). Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo doręczał pisma w postępowaniu bezpośrednio skarżącej spółce. Inwestor mógł natomiast przy pierwszej czynności złożyć odpowiednie pełnomocnictwo bądź też uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa złożonego wcześniej do akt administracyjnych. Brak było bowiem podstaw do uznania, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek skargi R.B. inwestor reprezentowany był przez pełnomocnika. Powyższej oceny nie zmieniają również powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, bowiem wydane zostały one w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1 6