IV SA/Gl 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych - połączenie szkoły i gimnazjum w zespół szkół uchyla zaskarżoną opinię. Pismem z dnia [...] Burmistrz Miasta W. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty w K. z prośbą o wydanie opinii w sprawie projektu podjęcia uchwały o połączeniu z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej A w D. i Gimnazjum B w D. w Zespół Szkół w D. [...] Kurator Oświaty w K. w dniu [...] wydał negatywną opinię o połączeniu z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej A w D. i Gimnazjum B w D. w Zespół Szkół w D. W uzasadnieniu wydanej opinii przedstawiono w pierwszej kolejności faktyczną sytuację dotyczącą ilości uczniów uczęszczających do obu placówek oświatowych i podkreślono, że w najbliższych latach uczyć się w nich będzie około 220 uczniów, a z powodu warunków lokalowych nauka odbywa się w systemie zmianowym. Zwrócono uwagę na to, że szkoły mają swoich patronów, a nauczyciele wspólnie z uczniami tworzą i pielęgnują własne tradycje. Połączenie obu szkół spowoduje, że powstanie zespół z dużą liczbą uczniów, a prognozy demograficzne wskazują na to, że będzie się ona utrzymywała w najbliższych latach, co jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż od roku szkolnego 2011 – 2012 w gimnazjach obowiązuje nowe organizowanie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, nakładające na dyrektorów i nauczycieli wiele nowych obowiązków. Połączenie w zespół nie będzie miało wpływu na poprawę warunków lokalowych. Podkreślono, że tworzenie dużych szkół nie sprzyja prawidłowemu rozwojowi ucznia, z tego powodu szkoły powinny być małe, ponieważ wtedy możliwe jest indywidualne podejście do ucznia i dialog ucznia z nauczycielem. W dużej szkole uczniowie stają się anonimowi co rodzi agresję i przemoc. Wzmacnianie więzów między przedszkolem, szkołą podstawową i gimnazjum przez łączenie ich w zespół nie sprzyja realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacji. Zdaniem organu nadzoru zarządzanie szkołami znajdującymi się w jednym budynku przez jednego dyrektora będzie mniej efektywne i nie wpłynie korzystnie na podniesienie jakości kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży. Połączenie przedmiotowych szkół i powierzenie kierownictwa nad nimi jednej osobie nie usprawni systemu kierowania, zarządzania, administrowania obiektem i sprawowania nadzoru pedagogicznego. Lepsze wykorzystanie bazy dydaktycznej, stołówki, obiektów sportowych możliwe jest w obecnym stanie, ponieważ wystarczy zawarcie porozumienia między dyrektorami poszczególnych szkół. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że projektowane połączenie szkół w zespół nie jest w zgodzie z planami i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. Zwrócono uwagę, że począwszy od roku szkolnego 2009 - 2010 w przedszkolach i szkołach podstawowych i gimnazjalnych stosuje się nowe podstawy programowe, a połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych łączonych szkół. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, wobec powyższego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym, ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiej oświaty, a zasadą powinno być kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych odrębnych typach szkół. Zwrócono uwagę, że decyzja o utworzeniu Zespołu Szkół w D. podyktowana jest przede wszystkim względami organizacyjnymi, koniecznością jednolitego administrowania budynkiem, ujednoliceniem gospodarki przestrzennej, cieplnej, organizacją służb administracyjno-obsługowych, płac i modernizacji. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez gminę W. wydatków na cele oświatowe. Istniejące obecnie trudne warunki lokalowe szkół nie wpływają na zachowanie podmiotowości każdego z uczniów i nie są gwarancją zapewnienia warunków do wszechstronnego rozwoju i poczucia bezpieczeństwa dzieci i młodzieży. Połączenie w zespół nie wpłynie na poprawę jakości kształcenia i wychowania w przedmiotowych szkołach. Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła gmina W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz brak należytego uzasadnienia sporządzonej opinii, ponieważ skupia się wyłącznie na treści przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia wykonawczego bez uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego zaskarżona opinia została wydana. W motywach skargi przedstawiono wpierw stanowisko [...] Kuratora Oświaty zamieszczone w kwestionowanej opinii, a następnie przedstawiono własną jej ocenę. Podkreślono, że podstawą prawną wydanej opinii jest art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, który zakłada, że połączenie w zespół szkół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinię tę należy utożsamiać z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego wykonywanego w imieniu wojewody. Z tego też powodu opinia taka powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu. Zdaniem skarżącej gminy organ nadzoru takim wymogom nie sprostał, ponieważ sporządzona przez niego argumentacja ma charakter ogólny i odwołuje się niemal wyłącznie do treści ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia, natomiast nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Podkreślono, że Rada Miejska w W. w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] z dnia [...] wskazała na kilkanaście przesłanek, które przemawiają za połączeniem Szkoły Podstawowej A w D. i Gimnazjum B w D. w Zespół Szkół w D. Wskazano na korzyści wynikające z przyjęcia takiego rozwiązania organizacyjnego, a w szczególności pozwoli to na uniknięcie likwidacji Gimnazjum B w D. ze względu na malejącą liczbę uczniów. Podniesiono, że w obecnym stanie prawnym zasadą jest odrębne funkcjonowanie szkoły podstawowej i gimnazjum, jednakże ustawodawca dopuszcza możliwość połączenia w zespół szkół tego typu jednostek oświatowych. W konkluzji skargi podkreślono, że argumenty organu nadzoru są sprzeczne z prawem, a w szczególności nie rozważono, czy w sprawie tej nie zachodzi uzasadniony przypadek zezwalający na odstępstwo od generalnej zasady. Nadto, [...] Kurator Oświaty w przedmiotowej opinii nie wykazał, że utworzenie Zespołu Szkół w D. wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej, jak również nie wyjaśnił z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji podstawy programowej w ramach zespołu. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty w K. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ewentualnie o oddalenie skargi. W motywach stanowiska organ ten przedstawił wpierw argumentację, którą kierował się przy wydawaniu spornej opinii, a następnie przywołał zarzuty zamieszczone w skardze, aby w dalszej części odnieść się do nich. Zdaniem organu nadzoru opiniuje on projekt uchwały, a zatem sam zamiar połączenia sygnalizowany przez radę gminy, a w dalszej konsekwencji zdaniem organu nadzoru prowadzi to do sytuacji, iż skuteczne wniesienie skargi możliwe jest po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a w rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, co powoduje, że skarga na taką opinię do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna, a zatem powinna zostać odrzucona. Odnosząc się do zarzutów natury merytorycznej organ nadzoru nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze. Zwrócono uwagę na fakt, iż opinia ta wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego, a w jej treści odniesiono się do wszystkich argumentów podnoszonych we wniosku. W tym stanie faktycznym brak jest podstaw do formułowania zarzutu naruszenia postanowień art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Podkreślono również, że podnoszone przez gminę argumenty o charakterze finansowym nie mogły mieć charakteru decydującego. Pismem z dnia [...] Burmistrz Gminy W. podtrzymał stanowisko zajęte w skardze, jak również dołączył do akt sprawy opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] zawierającą pozytywne stanowisko tego organu w przypadku połączenia Przedszkola w B., Szkoły Podstawowej w B. i Gimnazjum w B. w Zespół. Podkreślono, że stan faktyczny w tej sprawie był tożsamy z tym, który występuje w przedmiotowej sprawie, a organ nadzoru podjął odmienne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd po analizie przedłożonych akt doszedł do przekonania, że orzeczenie organu nadzoru nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa i zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do wniosku [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie wniesionej skargi w oparciu o postanowienia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu nadzoru opinia kuratora podejmowana w oparciu o postanowienia art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skuteczne wniesienie skargi na tego typu akt wymaga uprzedniego wezwania organu wystawiającego go do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 wyżej wymienionej ustawy. Ze stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić, a złożonego wniosku uwzględnić. Przyjdzie uznać, że opinia kuratora wydawana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest działaniem, o którym stanowi art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do postanowień tego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przypomnieć należy, że po myśli art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół wymaga pozytywnej opinii kuratora, a zatem opinia ta jest tym orzeczeniem, o którym wspomina art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie może być ona uznana za inny akt administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W stosunku do tej opinii zastosowanie posiadają unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji po myśli art. 98 ust. 1 przywoływanej powyżej ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się według reguł w nim przewidzianych. W świetle przeprowadzonych rozważań wniosek organu nadzoru nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ organy gminy podjęły działania zgodnie z wymogami w nim przewidzianymi. W świetle powyższego ustalenia rozważenia wymaga merytoryczna strona opinii [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] negatywnie opiniująca połączenie z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej A w D. oraz Gimnazjum B w D. w Zespół Szkół w D. Przedmiotowa opinia wydana została na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Po myśli wskazanego przepisu połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora, a opinia ta wydawana jest w trybie przewidzianym art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem jako opinia innego organu, warunkująca dalsze działania organu gminy. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że unormowania dotyczące reguł i zasad podejmowania przedmiotowej opinii są więcej niż skromne, z tego też powodu należy rozważyć, jakie wymogi musi spełniać opinia organu nadzoru podejmowana w oparciu o przywołane przepisy, aby odpowiadała kryteriom kontroli sprawowanej przez sąd. W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiotowe unormowanie (art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) zamieszczone zostało w rozdziale poświęconym nadzorowi, a stosownie do postanowień art. 85 tej ustawy nadzór ten sprawowany jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Skoro w ustawie o samorządzie gminnym jak również w ustawie o systemie oświaty brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiemu orzeczeniu niezbędne jest odwołanie się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o sytuacji prawnej podmiotu, do którego jest kierowany. Wymóg taki wynika z przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Kierując się takim wskazaniem, akt taki winien zawierać wszystkie elementy niezbędne do jego zidentyfikowania, a zatem organ który go wydał, datę, powołanie podstawy prawnej, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie, uzasadnienie czyli wskazanie motywów, którymi kierował się organ podejmując dane rozstrzygnięcie, pouczenie o środkach prawnych a także podpis osoby uprawnionej do jego wydania. Wymienione elementy stanowią kanon każdego rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ władzy publicznej kierowanego do podmiotu zewnętrznego. W rozpatrywanej sprawie [...] Kurator Oświaty w K. opinią z dnia [...] negatywnie zaopiniował wniosek gminy W. o połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Od strony formalnej powyższa opinia spełnia wszystkie wymienione powyżej elementy, poza jednym, a mianowicie brak jest w niej wskazania środków prawnych jakie przysługują gminie, jednakże uchybienie to nie może w żaden sposób negatywnie wpływać na merytoryczną ocenę wydanej opinii. W świetle powyższego rozważyć należy, czy poddana ocenie tutejszego Sądu opinia spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. Jak zostało to zaznaczone materialnoprawną podstawę jej wydania stanowi art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Z treści tego przepisu nie wynika, czy opinia ta ma charakter związany czy swobodny, zatem odpowiedzi na tak postawione pytanie poszukiwać należy w przepisach dotyczących zadań stojących przed kuratorem oświaty. Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 powoływanej ustawy nadzór ten polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz na inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. W odniesieniu do dwóch pierwszych zadań nadzorowi podlega w szczególności: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie o tych prawach oraz zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W świetle przywołanych unormowań prawnych można uznać, że kurator oświaty wydający opinię działa w warunkach związania, treścią przywołanych przepisów. Unormowania te wyznaczały będą zakres wypowiedzi i oceny ze strony kuratora, przy czym organ ten zobligowany jest dokonać analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół i stosownie do przywołanych unormowań podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, że w tym zakresie wybór stojący przed kuratorem oświaty jest ograniczony, ponieważ wybór następstwa prawnego sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem uznać należy, że w tym przypadku organ ten nie działa w warunkach uznania lecz związania treścią przepisu, który sprowadza się do tego, że organ ten zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający normom prawnym. Dostrzegalne elementy uznania administracyjnego związane są z innym elementem procesu decyzyjnego, a mianowicie z pojęciami niedookreślonymi, które w przywołanych przepisach występują i to w dużej ilości. Okoliczność ta może skłaniać do opowiedzenia się za uznaniowym charakterem wydawanej opinii, jednakże przyjdzie jednoznacznie stwierdzić, że wykładnia pojęć niedookreślonych jest elementem wykładni przepisu i nie wiąże się z wyborem następstwa prawnego. W świetle przeprowadzonej analizy można przyjąć następującą konstatację, że w ramach przeprowadzonej reformy oświaty zakłada się jako zasadę funkcjonowanie samodzielnych placówek oświatowych, jednocześnie ustawodawca przewidział, że podmioty prowadzące określone placówki oświaty różnego typu mogą uruchomić proces zmierzający do ich łączenia w zespół, przy czym wymaga on uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Podjęcie decyzji o utworzeniu zespołu jest autonomicznym działaniem podmiotu prowadzącego placówki, natomiast zadaniem organu nadzoru, a w tym przypadku nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy połączenie to w świetle postanowień prawa jest dopuszczalne czy też nie. Przedmiotem oceny dopuszczalności połączenia placówek różnego typu w zespół jest zgodność z przepisami prawa, natomiast inne kryteria pozaprawne, nie mogą rzutować na podejmowaną opinię. W świetle powyższego można postawić tezę, że kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej jedynie wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże naruszenie przepisów prawa, przy czym naruszenie to winno odnosić się do zakresu działania kuratora, a zatem do aspektów związanych z nadzorem pedagogicznym. Inne elementy nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej opinii. Przedstawione powyżej rozważania stanowią punkt wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonej opinii [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]. Uprzednio, jednakże należy zwrócić uwagę na postępowanie dowodowe przeprowadzone przed jej wydaniem. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych w dniu [...]., starszy wizytator Delegatury w B. Kuratorium Oświaty w K. J. K. przeprowadziła wizytację placówek oświatowych, które miały być połączone w zespół. W trakcie wykonywanych czynności wizytacyjnych udział brali dyrektorzy obu placówek oświatowych, a zatem dyrektor szkoły podstawowej oraz dyrektor gimnazjum. Przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że sporządzony z tej wizytacji protokół zawiera 12 punktów opisujących sytuację występującą w przedmiotowych szkołach, a po podpisach osób uczestniczących w wizytacji zamieszczono wniosek w postaci stwierdzenia, że połączenie w zespół szkół Szkoły Podstawowej A w D. i Gimnazjum B w D. nie jest uzasadnione organizacyjnie. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że treść poszczególnych punktów opisujących sytuację występującą w obu placówkach oświatowych nie daje podstaw do wysuwanie jakichkolwiek stwierdzeń, a tym bardziej stwierdzeń tak jednoznacznych w swoim przekazie. Nadto dostrzec należy, że powyższe stwierdzenie nie zostało w żaden sposób uargumentowane, a zatem uznać należy, że stanowi ono przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Ustalenia poczynione w trakcie wizytacji jak również informacje przekazane przez jednostkę samorządu terytorialnego stały się materiałem wykorzystanym w uzasadnieniu wydanej opinii. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż w żadnym miejscu uzasadnienia stanowiska wyrażonego w przedmiotowej opinii, nie wskazano przepisu prawa, który zostałby przez gminę W. naruszony. Organ nadzoru odwołuje się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do postanowień ustawy o systemie oświaty jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny, a nie konkretnego wskazania, która norma prawna i w jakim zakresie przez gmin została naruszona. Przedstawiona konstrukcja uzasadnienia poddana sądowej kontroli opinii, uznana została przez skarżącą gminę za wadliwą i nie odpowiadającą zasadom podejmowania rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej. Odwoływanie się do ogólnych unormowań prawnych bez wskazania, która norma prawna została naruszona, stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii warunkującej utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego zespołu szkół. Przywołany wymóg wynika także z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. UE. C.2011.285.3). Tak skonstruowane uzasadnienie nie odpowiada również standardom wynikającym z postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji stanowi podstawę dla uchylenia kontrolowanej opinii jako nie odpowiadającej wymogom wynikającym z unormowań prawnych. Uzasadnienie przedmiotowej opinii zawiera również tezy, które nie uwzględniają sytuacji faktycznej, z jaką gmina W. spotkała się i która legła u podstaw podjęcia działań o charakterze organizatorskim. Otóż w opinii tej [...] Kurator Oświaty w K. podnosi, iż w kilku najbliższych latach liczba dzieci w obu placówkach oświatowych będzie na zbliżonym poziomie do obecnego, a mianowicie kształtować się będzie na poziomie 220 dzieci. Stwierdzenie takie nie oddaje rzeczywistej sytuacji, ponieważ obecnie w obu placówkach uczy się taka sama liczba dzieci, a mianowicie po 135, jednakże w najbliższych latach proporcje te ulegną znacznej zmianie, ponieważ w gimnazjum uczyć się będzie około 60 dzieci, a w szkole podstawowej 160 dzieci. Zatem dostrzegana jest znaczna nierównowaga liczby dzieci w poszczególnych szkołach, a okoliczność ta nie tylko, że nie została dostrzeżona to także nie została omówiona jak również nie przeprowadzono analizy wynikających z tego konsekwencji. Powyższa okoliczność potwierdza wadliwość uzasadnienia kontrolowanej opinii, jak również stanowi kolejną podstawę uwzględnienia wniesionej skargi. Na marginesie prowadzonych rozważań należy dostrzec, że w trakcie prowadzonego postępowania gmina W. przedłożyła do wglądu opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] wydaną na rzecz gminy B., w której zamieszczono analogiczne argumenty, do tych które zawarte zostały w kontrolowanej opinii, jednakże opinia wydana na rzecz gminy B. była opinią pozytywną. Zatem uznać należy, że organ nadzoru kierując się tą samą argumentacją w przypadku gminy B. w 2011 r. wydał opinię pozytywną, natomiast w 2012 r. na rzecz gminy W. wydał opinię negatywną. Takie postępowanie organu nadzoru nie może zostać uznane za prawidłowe i spotkać się z aprobatą tutejszego Sądu. Stanowi ono wyraz koniunkturalnego traktowania obowiązujących norm prawnych oraz stanowi naruszenie szeregu norm prawnych wyznaczających zasady funkcjonowania organów państwa, a w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa, jak również zasady takiego prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie u jego uczestników, a w konsekwencji wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianej treścią art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że poddana sądowej kontroli opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, a tym samym wyczerpana została przesłanka przewidziana treścią art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniająca uwzględnienie skargi gminy W., a tym samym należało orzec jak w sentencji. mw