VII SA/Wa 144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W.W. i B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. i B. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowanym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r. Nr [...], znak: [...], którą organ powiatowy działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nakazał M. O. rozbiórkę budynku garażu – pomieszczenia gospodarczego w całości. Do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie W. W. i B. W. na w/w postanowienie z dnia [...] października 2012r. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156 – 159 kpa. ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa. uruchamia postępowanie wstępne w ramach którego bada istnienie podmiotowych jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy brak którejś podstawy organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61a kpa.), nie przechodząc do drugiego etapu. W przypadku, gdy istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego dochodzi do wszczęcia właściwego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (drugi etap), które – w zależności od okoliczności – kończy się wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że właściwy organ najpierw dokonuje kontroli dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 kpa.) Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...], jednakże w/w decyzja z dnia [...] listopada 1999r. nie jest ostateczna, ponieważ została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r., nr [...], znak: [...]. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2004r., sygn. akt 7/IV SA 815/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. W związku z powyższym pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], wezwano skarżących o sprecyzowanie, czy w/w wniosek z dnia [...] sierpnia 2012r. należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...] czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r., nr [...], utrzymującej w mocy w/w decyzję organu powiatowego. Jednocześnie poinformowano skarżących, że w razie braku odpowiedzi bądź udzielenia niejednoznacznej odpowiedzi w ciągi 14 dni od otrzymania pisma z dnia [...] sierpnia 2012r. w/w wniosek z dnia [...] sierpnia 2012r. zostanie potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...]. Na w/w pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r. skarżący nie udzielili odpowiedzi. W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 63 § 1 kpa. przekazał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo W. i B. W. z dnia [...] sierpnia 2012r., stanowiące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...]. Postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...] znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Organ zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowo – administracyjnym nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszointancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, jak również wyraźne żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...], znak: [...], prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., co też organ zasadnie uczynił. W tym stanie rzeczy argumenty i zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...] znak: [...], z uwagi na brak formalnoprawnych podstaw do odniesienia się do przesłanek nieważnościowych, wykraczają poza ramy tegoż postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i B. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 9, 63 § 2, 65 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżonemu i poprzedzającemu je postanowieniu można postawić zarzut naruszenia przepisów prawa. Sąd uznał, za zasadne uchybienie nie tylko zaskarżonego ale też poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia obu instancji zapadły z naruszeniem przepisu art. 9 kpa., art. 157 § 1 kpa. Bezsprzecznym jest, że dochodzący stwierdzenia nieważności decyzji w sposób jednoznaczny wskazywali, że chodzi im o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji – tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999r. – nakazującej rozbiórkę. Organy z naruszeniem zasad wynikających z art. 9 kpa. zakwalifikowały jego wniosek bez należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które mają mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rzeczą organów było czuwanie nad tym, żeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Rację mają organy twierdząc, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Nie jest jednak tak, jak przyjęły organy, że decyzja pierwszoinstancyjna nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. Zgodnie z ustalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997r., sygn. akt IV SA 1320/95, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001r., sygn. akt I SA 1790/99) organ administracji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu i instancji w tej samej sprawie. Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek W. i B. W. winien być rozpoznany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 157 § 1 kpa.), przy czym organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 kpa.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji jeżeli decyzją ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.