I SA/Wa 2267/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] października 2012 r. nr[...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] maja 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i [...], położonego w B, stanowiącego własność P.N. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że pismem z dnia 30 lipca 2012 r. M. N., spadkobierca byłej właścicielki ww. gospodarstwa złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku M. N. organ nadzoru stwierdził, że decyzja z [...] maja 1979 r. wydana została na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) – dalej: "ustawa". Zgodnie z treścią ww. przepisu jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, iż nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww. ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Minister zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] marca [...] r. znak: [...] wynika, iż P. N. była właścicielką przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Ponadto organ odwoławczy dodał, że z pisma skarżącego z dnia 16 lutego 2009 r. wynika, iż P. N., która w dniu wydania przez Naczelnika Gminy w B. zaskarżonej decyzji miała ukończone [...] lat, pobierała emeryturę po zmarłym mężu. Z kolei ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby byłej właścicielce gospodarstwa przysługiwała renta inwalidzka, o której mowa w art. 10 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że P. N. nie składała wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa Minister stwierdził, że z treści decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] maja 1979 r. wynika, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku P. N., natomiast z uwagi na długi okres czasu, jaki upłynął od dnia jej wydania, możliwe jest, że nie zachowała się pełna dokumentacja sprawy. Mając na uwadze zainteresowanie skarżącego w pozytywnym dla niego rozstrzygnięciu sprawy, nie można, na podstawie jego twierdzeń, ponad wszelką wątpliwość ustalić, iż takowy wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nie został złożony. Dodatkowo Minister zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, aby P. N. kwestionowała decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, a uczynił to dopiero jej spadkobierca. Tym samym zdaniem organu odwoławczego zarzut skarżącego w tym zakresie należy uznać za bezzasadny. Reasumując Minister stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie badanej decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] maja 1979 r., udokumentowany aktami postępowania, nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2012 r. M. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na błędną jego wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że prowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego bez wniosku strony jest rażącym naruszeniem prawa z wszelkimi konsekwencjami prawnymi takiego działania organu. Zdaniem skarżącego, skoro twierdzenie, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie został przez P. N. złożony, znajduje uzasadnienie nie tylko w bezpośrednim jego braku w aktach sprawy ale również w wynikach prowadzonych wcześniej postępowań administracyjnych przez Wojewodę [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - ustalenia te jednoznacznie wskazują, że wniosku takiego nie było - to tym samym przywoływanie przez organ okoliczności upływu czasu jako okoliczności sugerującej trudności dowodowe jest kompletnie niezasadne i nieupoważniające do zajęcia stanowiska jakie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Skarżący zaznaczył także, że P. N. otrzymywała w dacie wydania decyzji o wykupie świadczenia emerytalne po zmarłym mężu i nie miała jakiegokolwiek interesu prawnego w składaniu wniosku o przejęcie jej gospodarstwa w zamian za rentę. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] maja 1979 r. wydana została na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zgodnie z którym jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ww ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy poprzednia właścicielka przedmiotowego gospodarstwa rolnego P. N. w dniu wydania kwestionowanej decyzji miała ukończone [..] lat, pobierała emeryturę po zmarłym mężu i nie przysługiwała jej renta inwalidzka. Powyższego nie kwestionuje również skarżący. W sprawie sporną jest natomiast kwestia spełnienia drugiej przesłanki, a mianowicie złożenia przez właścicielkę wniosku o przejęcie nieruchomości przez Państwo. Wniosku takiego nie ma bowiem w aktach archiwalnych i pomimo podjętych przez organ czynności nie udało się go odnaleźć, natomiast skarżący twierdzi, że jego matka wniosku takiego nigdy nie składała. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd organu, że fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] października 2012 r. nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości, w ogóle nie było. Brak kompletnego materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowych działek powoduje, że organ nadzoru nie mógł przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Wskazać ponadto należy, że brak akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Wskazać bowiem należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, niezachowanie się dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] maja 1979 r. nie istniał, tym bardziej, że w decyzji tej organ wyraźnie wskazał, że zapadła ona po rozpatrzeniu wniosku P. N. Decyzja ta nie została ponadto przez właścicielkę nieruchomości zaskarżona. Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia jej wydania, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. W takiej sytuacji konieczna była kompleksowa ocena przez organ nadzoru materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie takimi dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie był akt własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., jak również kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] maja 1979 r. Pozostałych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego przejęcia nie udało się w prawdzie odnaleźć, jednak jak już wskazano z treści ww. decyzji z dnia [...] maja 1979 r. wyraźnie wynika, że została ona wydana na skutek wniosku właścicielki nieruchomości. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru uznał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] maja 1979 r. zostało przeprowadzone przez właściwy organ, na podstawie dostępnych dokumentów, zatem nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo. Poprzednie postępowania prowadzone przez Wojewodę [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na które powołuje się skarżący nie mogą stanowić wbrew stanowisku skarżącego dowodu potwierdzającego, że P. N. nie złożyła wniosku o przejęcie jej gospodarstwa rolnego przez Państwo chociażby z tego powodu, że zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego, a ponadto organ nadzoru prowadząc niniejsze postępowanie był uprawniony do dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co zdaniem Sadu zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. uczynił. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji .