II SA/Wa 153/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Danuta Kania Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia rektora 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Z. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] czerwca 2012 r. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek [...] Z. M., pełniącego funkcję Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J. o stwierdzenie nieważności czynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r., dotyczących uchwały Senatu Uczelni z dnia [...] września 2009 r. w sprawie dodatku funkcyjnego Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [...] w J. W odpowiedzi na powyższe, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego skierował do wnioskodawcy pismo z [...] września 2012 r., w którym ustosunkował się negatywnie do wniosku strony. Wskazał, że do przepisów ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz do § 24 ust. 2 nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 grudnia 2006 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, nie ma zastosowania ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też, w ocenie organu, niemożliwym było ocenianie kwestionowanych czynności Ministra przez pryzmat uregulowań art. 156 K.p.a. Organ podkreślił również, że kompetencja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do ustalania wynagrodzenia rektora nie jest czynnością administracyjną, lecz czynnością wykonywaną na postawie przepisu szczególnego, znajdującego się w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym. Strona, po otrzymaniu powyższego pisma, wniosła do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w odpowiedzi na który Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przesłał do strony pismo z dnia [...] listopada 2012 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Traktując powyższe pismo organu z [...] listopada 2012 r., jako decyzję administracyjną, wydaną wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że stanowisko organu jest błędne, a kwestionowane czynności, dotyczące zwiększenia wynagrodzenia rektora, mają charakter decyzji administracyjnych. Stąd więc możliwa jest ich ocena w świetle regulacji art. 156 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, ze zarówno pismo, w którym Minister ustala Rektorowi wynagrodzenie, jak również pismo będące przedmiotem niniejszej skargi, nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Nadto organ przywołał argumentację dotyczącą merytorycznej kwestii ustalania wynagrodzenia rektorom uczelni publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżone akty winno się traktować jak decyzje administracyjne. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Sądu administracyjnego w sprawie o zbliżonej tematyce. W uzasadnieniu postanowienia z 17 czerwca 2011 r., wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 51/11, Sąd wskazał, że: "Treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie przyjmuje się, że do zakwalifikowania danego pisma jako decyzji administracyjnej wystarcza, jeżeli zawiera ona minimum elementów niezbędnych dla decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W orzecznictwie wyprowadza się z zasady demokratycznego państwa prawnego dwie zasady o podstawowym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia czy obowiązki były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. W ten sposób zwiększa się sferę ochrony prawnej obywatelom. Szkoły wyższe, do których stosuje się ustawę o szkolnictwie wyższym, są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania oraz posiadają osobowość prawną. Działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne, które z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów, mają charakter samorządowy i korporacyjny, a tworzone są w celu realizacji zadań publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Organami kolegialnymi uczelni są senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych, przy czym senat uczelni sprawuje kompetencje najwyższego organu kolegialnego uczelni. Natomiast organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych, z tym, że rektor uczelni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest przełożonym wszystkich pracowników, studentów i doktorantów uczelni. (...) Decyzje podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, są decyzjami podejmowanymi w ramach sprawowanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii. Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe uwagi natury ogólnej na względzie, Sąd uznał, że odwołanie rektora uczelni wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego winno następować w formie decyzji administracyjnej (...). Organy administracji publicznej, załatwiając sprawę, winny mieć na względzie i słuszny interes obywateli i interes społeczny. Potrzeba szybkiego odsunięcia rektora od wykonywania powierzonych mu zadań może zostać osiągnięta przy zastosowaniu innych środków przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie pozbawieniem rektora możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia dotyczącego go. Oprócz tego, że pomiędzy ministrem a rektorem uczelni nie zachodzą elementy nadrzędności i podległości organizacyjnej, to nie zachodzi również podległość służbowa, gdyż rektor uczelni jest wybierany przez kolegium elektorów, spośród zatrudnionych na tej uczelni nauczycieli akademickich. (...). Tak samo nie można twierdzić, że zachodzi podległość służbowa w zakresie ustalania wynagrodzenia dla rektora, bowiem wynagrodzenie to jest ustalane w oparciu o przepisy rozporządzenia regulującego kwestie wynagradzania. Uprawnień w zakresie ustalania wynagrodzenia nie posiada senat uczelni, natomiast rektor nie może sobie samemu tego wynagrodzenia przyznać, zatem czyni to minister w ramach nadzoru nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. (...) W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wewnętrzną sferą administracji państwowej. Są to bowiem wszystkie relacje zachodzące pomiędzy organami w strukturze administracji rządowej oraz pomiędzy jej organami a organami samorządu terytorialnego. Akty administracyjne indywidualne, mające charakter aktów wewnętrznych, nie mają adresata znajdującego się na zewnątrz struktury organów administracji publicznej (por. J. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991)". Wyżej powołane motywy postanowienia z 17 czerwca 2011 r. tutejszy Sąd w pełni akceptuje i traktuje jak własne. Stąd też pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] września 2012 r. i z [...] listopada 2012 r., jak również czynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r. (których stwierdzenia nieważności domagała się strona), należy uznać za decyzje administracyjne. Pisma te zawierają przy tym wszystkie składniki, które każda decyzja powinna posiadać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie oraz podpis piastuna organu. Brak w nim tylko pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Konsekwencją uznania, że rozstrzygnięcie dotyczące wynagrodzenia rektora ma formę decyzji administracyjnej jest przyjęcie, że od tego kwalifikowanego aktu administracyjnego przysługują środki zaskarżenia, gdyż jest on wydawany w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd więc, niniejszą skargę należało uznać za dopuszczalną. Pismo organu z [...] listopada 2012 r. winno być bowiem oceniane jako rozstrzygniecie wydane w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Następstwem wyżej zaprezentowanych rozważań jest także przyjęcie, że możliwe jest wniesienie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organu, dotyczących materii wynagrodzenia rektora. W razie wniesienia takiego wniosku, organ winien go rozpoznać dokonując oceny kwestionowanych rozstrzygnięć przez pryzmat art. 156 K.p.a. Wyjaśniając zaś powody leżące u podstaw uchylenia decyzji z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. wskazać należy na treść art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem decyzja winna posiadać uzasadnienie zawierające wskazanie przyczyn danego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia powinna więc odnosić się do meritum sprawy, tj. do istoty wniosku, który wszczął dane postępowanie administracyjne. Analiza decyzji organu z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. prowadzi zaś do konkluzji, iż nie zawierają one oceny aktów, o stwierdzenie nieważności których wnosiła strona. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do badanej problematyki. Stąd też, nie dokonywał oceny merytorycznej kwestionowanych aktów administracji. Wobec powyższego, decyzje z [...] września 2012 r. i [...] listopada 2012 r. nie poddawały się merytorycznej kontroli Sądowej. Brak odniesienia się przez organ do istoty sprawy wywołanej wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności sprawił, iż tutejszy Sąd nie dysponował materiałem, który mógłby poddać ocenie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględniając argumentację przedstawioną w powyższym uzasadnieniu, będzie zobligowany do tego, aby ocenić wniosek strony z [...] czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności oraz uzasadnić motywy swojego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.