II SA/Rz 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...], a także decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 90/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], nakazującą P. K., inwestorowi oraz właścicielowi działki nr 393/2 położonej w T., gmina [...], rozbiórkę zlokalizowanego na tej działce obiektu budowlanego – placu składowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a." oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), powoływanej dalej również w skrócie "Pb". Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 25 sierpnia 2005 r. P. K. dokonał zgłoszenia robót budowlanych obejmujących wykonanie utwardzenia części działki nr 393 w T. w obrębie istniejącego budynku gospodarczego oraz w części wschodniej działki w pasie o szerokości 5m, wzdłuż granicy północnej. Od zgłoszenia tego nie został złożony sprzeciw. Po przeprowadzeniu kontroli i ustaleniu, że inwestor utwardził znacznie większą cześć działki niż określało to zgłoszenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane), decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, nakazał obowiązek rozbiórki części utwardzenia. Na skutek odwołania P. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając m. in., że organ nie dokonał własnej oceny wykonanych robót na działce 393. Na tym etapie postępowania działka 393 uległa podziałowi działkę nr 393/1, na której znajduje się budynek mieszkalny oraz działkę nr 393/2, na której znajduje się wykonane utwardzenie. Ponownie wydaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał ww. inwestora do rozbiórki utwardzenia działki nr 393/2 w zakresie szczegółowo opisanym, a także utwardzenia działki nr 393/2 o wym. 3 m x 6 m od granicy wschodniej w kierunku zachodnim przylegającego do granicy południowej. W wyniku kolejnego odwołania P. K. organ II instancji uchylił to rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], którą ponownie przekazał sprawę organowi I do rozpatrzenia. W tejże decyzji organ odwoławczy poddał w wątpliwość stosowanie w niniejszej sprawie trybu z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, zarzucając przy tym, iż organ I instancji nie dokonał kwalifikacji faktycznie wykonanych robót w aspekcie art. 3 pkt 1-9 Pb, podczas gdy utwardzenie powierzchni działek 393/1 i 393/2 wykracza poza zakres i pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb, przewidującym możliwość wykonania takiego utwardzenia w oparciu o zgłoszenie. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pb nakazał wstrzymać roboty budowlane przy obiekcie budowlanym – placu składowym na działce nr 393/2 w T. i zobowiązał P. K. do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2009 r. dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu), czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym wskazano również, iż legalizacja wymagać będzie uiszczenia opłaty w wysokości (na datę wydania postanowienia) 300.000 zł z pouczeniem, że brak przedłożenia powyższych dokumentów oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej spowoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakazał P. K., rozbiórkę zlokalizowanego na działce nr 393/2 w T. obiektu budowlanego – placu składowego. Organ ustalił, że znajdujący się na ww. działce plac składowy urządzony został na całej jej powierzchni w postaci utwardzenia terenu tej działki płytami drogowymi, na którym to placu składowane są materiały budowlane (cegła), butle gazowe oraz materiały opałowe tj. drewno i węgiel. Materiały te położone są na paletach lub luźno na utwardzonej powierzchni. Na placu znajduje się także waga samochodowa, niestacjonarne urządzenie do sortowania węgla oraz budynek, w którym znajdują się pomieszczenia biurowe, socjalne i garażowe związane z obsługą placu. Przedmiotowy plac jest ogrodzony; ogrodzenie wykonane jest z różnych materiałów (blacha, beton, drewno, elementy stalowe) i posiada zmienną wysokość poniżej 2,20m. Tylko na długości 4,8m (od strony wschodniej) wysokość ogrodzenia wynosi 2,30m. Na wymienionej działce znajduje się również budynek o konstrukcji drewnianej, przybudowany od strony zachodniej do istniejącego budynku biurowo-socjalno-garażowego, które to obiekty stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych. Organ uznał, że utwardzenie całej powierzchni działki nr 393/2 płytami drogowymi spowodowało, że również część działki utwardzona na podstawie zgłoszenia zmieniła charakter i utworzyła obiekt budowlany – plac składowy (na którym znajdują się węgiel, cegły, butle gazowe, drewno, urządzenie do sortowania węgla oraz waga samochodowa). Na powyższe wymagane jest zaś pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiada. Organ wdrożył więc procedurę legalizacyjną, a wobec niezastosowania się P. K. do nakazu wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2009 r., nakazał wyżej wymienionemu rozbiórkę zlokalizowanego na działce nr 393/2 placu składowego. W odwołaniu od tej decyzji P. K. zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że wykonane w trybie zgłoszenia, od którego nie zgłoszono sprzeciwu, utwardzenie terenu działki budowlanej to w istocie budowa placu składowego, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Odwołujący zarzucił także naruszenie prawa procesowego poprzez niedotrzymanie zasad prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem w zawiadomieniu o rozprawie nie podano, jaka kwestia sporna będzie jej przedmiotem, a następnie przeprowadzono oględziny, a także naruszenie zasady czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem przed wydaniem decyzji w sprawie, co uniemożliwiło złożenie dodatkowych wyjaśnień i wniosków, które miały wpływ na wynik tej sprawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach organ podniósł, że w dniu 25.08.2005 r. P. K. dokonał w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb, zgłoszenia w Starostwie Powiatowym [...] wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, które obejmowało część działki nr 393 w T. (obecnie 393/2) w obrębie istniejącego budynku gospodarczego oraz część wschodnią działki (w pasie usytuowanym wzdłuż jej granicy północnej o szerokości 5m). Wykonane przez inwestora pod koniec 2005 r. i w 2006 r. roboty budowlane związane z utwardzeniem przedmiotowej działki zdecydowanie wykraczają jednak poza zakres robót objętych zgłoszeniem. Utwardzenie działki nr 393/2 wykonane jest bowiem na całej jej szerokości i długości, zaś przeznaczenie i funkcja tego utwardzenia związana jest ściśle z powstałym placem składowym, służącym do składowania różnych materiałów tzn. głównie węgla oraz materiałów budowlanych, cegły, drewna, butli gazowych itp. Organ zwrócił uwagę, że roboty związane z utwardzeniem działki budowlanej nie wymagające pozwolenia, a tylko zgłoszenia zostały ujęte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 Pb, a zatem wśród robót o innym charakterze niż budowa obiektów, których dotyczą przepisy art. 29 ust. 1 Pb. Hipoteza art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb obejmuje więc wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem (np. chodniki, dojścia, przejazdy, dojazdy do budynku, place pod śmietniki), które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 9 Pb pod pojęciem urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ odwoławczy wskazał na ugruntowane stanowisko orzecznictwa administracyjnego co do tego, że jeśli utwardzenie gruntu wiąże się ze stworzeniem trwałej nawierzchni i ewentualnie innych urządzeń infrastruktury, powstaje wówczas obiekt budowlany. Zgłoszenie jest zaś w takim wypadku bezprzedmiotowe i nie rodzi skutków prawnych. Na budowę placu składowego wymagane jest zaś uzyskanie pozwolenia, bowiem place takie nie zostały wyłączone z takiego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 1 Pb. Na konieczność uznania placu składowego za obiekt budowlany wskazuje, zdaniem organu brzmienie art. 3 pkt 3 Pb, w którym pod pojęciem budowli wymienia się obiekty o podobnym charakterze tj. składowiska odpadów, przy czym wyliczenie obiektów nie ma charakteru zamkniętego. Na powyższą kwalifikację wskazuje także treść załącznika do ustawy Prawo budowlane określającego kategorie obiektów budowlanych, w którym place składowe wymieniono wśród obiektów kategorii XXII. Konkludując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że plac składowy na działce nr 393/2 w T. jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pb, a roboty budowlane związane z jego wykonaniem mieszczą się pod pojęciem budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Pb. Powyższe oznacza, że w świetle art. 28 Pb można było je rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor w niniejszej sprawie nie posiada. W związku z tym zasadnie, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...].10.2009 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Pb, wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia szczegółowo określonych dokumentów w terminie do 30.12.2009 r. Wobec niewykonania powyższego obowiązku, organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany był do podjęcia w oparciu o art. 48 ust. 4 Pb decyzji o rozbiórce obiektu, którego dotyczy sprawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił jako niezasadne zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych. Wskazał, że zgodnie z art. 89 k.p.a. rozprawa jest czynnością administracyjną obejmującą również oględziny. Brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie miał natomiast wpływu na wynik sprawy. Poza tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym podczas rozprawy z dnia 20.09.2009 r. pismem z dnia 5.10.2010 r. W okresie późniejszym nie zgromadzono zaś żadnego dodatkowego materiału, w związku z czym nie było potrzeby kolejnego zawiadomienia stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Po zakończeniu z kolei postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie odwoławczym strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału pismem z dnia 27.04.2010 r. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu i instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy jako inwestor dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, nie zaś budowy placu składowego oraz przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że hipoteza tego przepisu obejmuje wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem bądź innym obiektem wymienionym w art. 3 pkt 9 Pb, - art. 48 ust. 1 Pb przez błędne zastosowanie do robót polegających na utwardzeniu terenu działki w sytuacji, gdy nie było wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a zgłoszenie, którego dokonał i od którego nie złożono sprzeciwu, - art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że utwardzenie nawierzchni działki nr 393/2 wykracza poza zakres pojęcia "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", w sytuacji gdy w związku ze stworzeniem trwałej nawierzchni powstaje obiekt budowlany, który wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę oraz ustalenie, że doszło do wybudowania placu składowego, - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wskazał, że w zakresie zmiany sposobu użytkowania terenu utwardzonego na plac składowy organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie, bowiem roboty budowlane w zakresie utwardzenia działki były czymś innym niż budowa placu składowego. Zdaniem składającego skargę, organ pominął także fakt, iż wykonane roboty budowlane mają co najwyżej charakter odstępstwa od dokonanego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 972/10 oddalił skargę P. K. Sąd zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...].10.2009 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 Pb zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do 30.12.2009 r. wymaganych prawem dokumentów, niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa, zawierając równocześnie pouczenie, że niespełnienie powyższego nakazu w wyznaczonym terminie skutkować będzie koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. Jako, że wskazane wyżej obowiązki nie zostały przez skarżącego wypełnione, zasadnie organy uznały, że zaistniała przesłanka do zastosowania art. 48 ust. 4 Pb i nakazano rozbiórkę placu składowego. Sąd ocenił jako prawidłowe zakwalifikowanie placu składowego do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb. Podniósł, że z dokonanego przez skarżącego zgłoszenia z dnia 22.08.2005 r. wynika, że utwardzenie miało obejmować pas o szerokości 5m wzdłuż granicy z działką nr 392/1 i nr 392/3. Zgłoszone roboty, które istotnie nie wymagały pozwolenia na budowę nie zostały jednak, zdaniem Sądu zrealizowane. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast wybudowanie placu składowego, prawidłowo zakwalifikowanego jako budowla, stanowiącego samowolę budowlaną, bo wzniesioną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd uznał za błędny pogląd skarżącego, że na wynik postępowania wpływ powinna mieć okoliczność, iż niecały plac wykorzystywany jest do składowania węgla, jako że budowla w całości służy głównej funkcji, jaką jest składowanie i sortowanie węgla, o czym świadczy sposób jego zagospodarowania i wyposażenie w urządzenia temu służące. Sąd ocenił także jako nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, uznając, że strony miały zapewniony udział na każdym etapie postępowania, zaś przed wydaniem decyzji organy zapewniły im możliwość składania wniosków i zastrzeżeń. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. K. od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. NSA uznał za niewłaściwe potraktowanie całości wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako samowoli budowlanej, skoro wcześniej dokonano zgłoszenia i organ nie wniósł od niego sprzeciwu. Wskazał też na art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego dokonano zgłoszenia, podkreślając, że nie zawiera on żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Nie wynika z niego również na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. W związku z tym, iż art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb nie ogranicza celów jakim ma służyć utwardzenie i jakie ma być przeznaczenie utwardzonego gruntu, NSA uznał, iż budowa placu składowego, na którą inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę jest odrębną sprawą, uzasadniająca zastosowanie art. 48 Pb. Z faktu, że powstał obiekt budowlany w postaci placu składowego zlokalizowanego na działce nr 393/2 nie wynika, że nie zostały wykonane roboty budowlane na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, których nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pb. W ocenie NSA wyjaśnienia, w oparciu o przepisy art. 49 b, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, wymaga natomiast kwestia wykonania robót na podstawie zgłoszenia, bowiem samo dokonanie zgłoszenia nie oznacza automatycznie, że roboty zostały wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2011 r.., sygn. II SA/Rz 972/10 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zwrócił uwagę na zasadniczy w sprawie fakt – dokonania przez skarżącego zgłoszenia obejmującego utwardzenie części działki nr 393 w T., jak również okoliczność, że organ, do którego dokonano zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Natomiast za odrębną sprawę uznał budowę placu składowego, na którą inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia, co uzasadniałoby zastosowanie regulacji zawartej w art. 48 Pb. Zaznaczył też, że powstanie obiektu budowlanego w postaci placu składowego nie oznacza, że nie zostały jednocześnie wykonane roboty budowlane na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb. Robót tych w ocenie NSA nie można kwalifikować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pb. Art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb, na podstawie którego dokonano zgłoszenia stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, przy czym NSA podkreślił, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, nie ogranicza celów jakim ma służyć utwardzenie i jakie ma być przeznaczenie utwardzonego gruntu, nie wynika z niego również na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. Aby wykonanie takich robót zakwalifikować jako zgodne z dokonanym zgłoszeniem, musi ono odpowiadać miejscu, powierzchni i wymiarom określonym w zgłoszeniu, a ponadto utwardzenie powinno być związane z konkretnym obiektem budowlanym (zbudowanym legalnie), zapewniając możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, bowiem utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zalicza się najczęściej do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Pb), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym (budowlą) i spełniających wobec tego obiektu funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe jego funkcjonowanie. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie utwardzenia gruntu związane było z istniejącym budynkiem gospodarczym na działce nr 393 (obecnie w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego budynku toczy się odrębne postępowanie). NSA zwrócił uwagę na konieczność dokonania właściwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb, zaznaczając, że rozumienie tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi regulacjami ustawy Prawo budowlane. Skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zamieszczone zostało w ust. 2 pkt 5 art. 29, nie zaś w ust. 1, to utwardzenie to zaliczane jest do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pb, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie może być przeznaczenie czy sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. W powołanym wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że wyjaśnienie kwestii wykonania robót polegających na utwardzeniu gruntu i ich zakresu, dokonywanych na podstawie zgłoszenia, nastąpić powinno w oparciu o art. 49 b), art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, tymczasem w kolejno wydawanych decyzjach zmieniona została kwalifikacja prawna z art. 51 Pb na art. 48 Pb i kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, związany z mocy art. 190 P.p.s.a. wykładnią prawa wyrażoną w ww. wyroku NSA z dnia 20 listopada 2012 r. stwierdza, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr 393 w T., dokonanych w oparciu o zgłoszenie z dnia 22.08.2005 r., objęły tym postępowaniem również budowę placu składowego i stwierdzając w tym zakresie samowolę zastosowały tryb określony w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak już wyżej zaznaczono tryb ten jest niewłaściwy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych objętych z mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb zgłoszeniem. Art. 48 Pb odnosi się bowiem do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast kwestie samowoli powstałej w wyniku realizacji obiektu budowlanego lub prowadzenia robot budowlanych objętych zgłoszeniem uregulowane zostały w art. 49 b oraz art. 50 i art. 51 Pb. Raz jeszcze podkreślając swoje związanie oceną prawna wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd zobligowany był wyeliminować z obrotu prawnego wszystkie te decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także postanowienie ostatnio wymienionego organu z dnia [...] października 2009 r., które wydane zostały w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, uznając, iż naruszają ww. przepis prawa materialnego w sposób majacy wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sad orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 190 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11 i wynikające stamtąd wskazania co do konieczności precyzyjnego ustalenia w jakim zakresie utwardzenie działki skarżącego pokrywa się z dokonanym zgłoszeniem, do którego nie wniesiono sprzeciwu.