II SA/Kr 1329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.K. kwotę 760 zł ( słownie: siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 12 marca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 163, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa - rozpatrzeniu wniosku M. K. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ([...] lokali mieszkalnych), z poddaszami przeznaczonymi na cele mieszkalne, z garażami, z układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz z wyjazdem z działki nr [...] obr. [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2007r. wpłynął wniosek M. K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: " Budowa domu dwurodzinnego z dwoma garażami oraz dwoma wjazdami na działkę, na działkach nr [...], [...] obr. [...] w rejonie ulicy [...] w K.". Decyzją z dnia 22 maja 2009r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Ta decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 października 2009r. Prezydent podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono wskazania Kolegium, w szczególności zweryfikowano krąg stron postępowania, a osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów ponownie przeanalizowała zgromadzone materiały i wykonała analizę architektoniczno - urbanistyczną. Ponadto inwestor pismami z 23 kwietnia 2010r., 15 czerwca 2010r., 29 lipca 2010r. oraz 2 września 2010r. dokonał zmiany granic terenu inwestycji oraz zmienił jej program. Dlatego też przedmiotowe postępowanie prowadzone było dla inwestycji pn: "Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (czternaście lokali mieszkalnych), z poddaszami przeznaczonymi na cele mieszkalne, z garażami, z układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz z wyjazdem z działki nr [...] obr. [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Prezydent podał, że teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent podał też, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Prezydent wskazał, że ustalono szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony planowanego zjazdu jako odcinek o długości 411 m, a zatem obszar został wyznaczony w odległości min 1.223 m od granic terenu objętego wnioskiem. Na podstawie analizy architektoniczno – urbanistycznej, sporządzonej przez G. B. wpisanego na listę samorządu zawodowego urbanistów, ustalono, że względu na dużą szerokość frontu terenu inwestycji, w granicach obszaru analizowanego znalazła się znaczna część południowo - zachodniego rejonu miasta. Następnie organ I instancji dokonał opisu obszaru analizowanego, wskazując, że brak jest możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na wnioskowanym terenie, gdyż znajduje się on poza przebiegiem pasów zabudowy kształtujących się wzdłuż ul. [...], nie stanowiąc uzupełnienia istniejącej zabudowy kubaturowej. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności warunku z punkt 1, ponieważ brak jest w obszarze analizowanym elementów stanowiących punkt odniesienia dla kontynuacji linii zabudowy w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Wskazano również, że inwestycja nie spełnia wymagań ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Ponadto Prezydent podał, że zarządca drogi publicznej, tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia 27 września 2010r. zaopiniował negatywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, a więc nie został również spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ w dniu 9 lutego 2012r. M. K. zarzucił, że wbrew przeprowadzonej analizie planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy, gdyż na działce nr [...] prowadzona jest budowa hotelu, to Prezydent stwierdził, że na działce sąsiedniej nr [...] prowadzona jest budowa, lecz na obecnym etapie nie jest możliwe ustalenie konkretnych jej parametrów, zaś w analizie uwzględnić można wyłącznie działki zabudowane obiektami oddanymi do użytkowania, a obiekty w budowie nie stanowią sąsiedztwa urbanistycznego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., który zarzucił naruszenie: – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego poprzez uznanie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego; – art. 61 ust. 1 pkt.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że skoro droga stanowi element uzbrojenia terenu, to nieprawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji wyklucza ustalenie warunków zabudowy; – art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za przepisy odrębne wykluczające ustalenie warunków zabudowy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" oraz "Lokalnego Planu Ograniczania Skutków Powodzi i Profilaktyki Powodziowej dla Krakowa"; – art. 77 i 80 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej analizy architektoniczno - urbanistycznej. Zdaniem odwołującego się dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego możliwe byłoby wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie lustrzanego odbicia linii zabudowy istniejącej z innej strony ul. [...]. W odwołaniu podkreślono, że zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z dnia 7 maja 2010r. nie wprowadziła dodatkowego warunku koniecznego do ustalenia warunków zabudowy w postaci prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji, zaś przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy czternastu budynków jednorodzinnych, a zatem obiektów, które nie generują znacznego ruchu kołowego lub pieszego. Zdaniem odwołującego się ulica [...] zapewnia obsługę komunikacyjną wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w kierunku północnym, zaś sam organ I instancji, opierając się na opinii tego samego zarządcy drogi uznał, iż ulica [...] zapewni prawidłową obsługę komunikacyjną obiektu hotelowego, wznoszonego na działce nr [...], obr. [...]. Odwołujący się zarzucił także, że uzależnianie ustalenia warunków zabudowy od parametrów technicznych przyszłego zamierzenia inwestycyjnego (Kanału [...]) jest nie do zaakceptowania. Zdaniem odwołującego się analiza architektoniczno -urbanistyczna była nierzetelna, ponieważ została sporządzona na podstawie kopii nieaktualnej mapy, która nie uwzględnia aktualnego stanu zabudowy w obszarze analizowanym. W szczególności budynki położone na działce [...] są oznaczone jedynie w części, błędnie wskazane są numery działek i ich aktualne przeznaczenie. Ponadto, w analizie nie wyjaśniono, czy ul. [...] ma charakter drogi publicznej na odcinku po stronie zachodniej wychodzącej od ulicy [...]. Ponadto w analizie stwierdzono, iż działki zlokalizowane po południowej stronie ul. [...] na całym obszarze nie posiadają zabudowy, podczas gdy z załącznika graficznego 2B do decyzji wynika, że działka nr [...] jest zabudowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 czerwca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 23 marca 2007r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium sporządzona w sprawie analiza oraz oparta na niej decyzja organu I instancji były prawidłowe. Jednakże zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po dokonaniu właściwych uzgodnień, między innymi z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 8 września 2010r., zwrócono się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z prośbą o wydanie opinii dotyczącej inwestycji objętej wnioskiem, jako że teren inwestycji znajduje się w otulinie parku krajobrazowego. Pismem z dnia 8 października 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował organ I instancji, że przesłana dokumentacja nie była wystarczająca do wydania uzgodnienia, prosząc o przesłanie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w celu dokonania uzgodnienia. Taki projekt decyzji nie został jednak przesłany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w związku z powyższym nie dokonał on uzgodnienia jej treści. Dlatego, zdaniem Kolegium, nie została wypełniona przesłanka wymieniona w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie Kolegium nierozstrzygnięta pozostaje kwestia możliwości zasilania w wodę i odprowadzania ścieków dla planowanej zabudowy. Z treści informacji technicznej w tym przedmiocie, wydanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w dniu 28 maja 2010r., nie wynika w sposób bezpośredni, czy istniała możliwość zaopatrzenia projektowanej zabudowy w wodę oraz odprowadzenie ścieków. Kolegium podkreśliło, że w punkcie 7 i 8 informacji wskazano bowiem, iż w planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych MPWiK SA nie jest przewidziana budowa miejskiej sieci kanalizacyjnej w tym rejonie, a w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej lokalizacji brak jest miejskiej sieci kanalizacyjnej. Wskazano również, że do zasilania w wodę przedmiotowej inwestycji wskazano konieczność przebudowy miejskiej sieci wodociągowej oraz budowy dalszego zakresu sieci wodociągowej - a zatem doprowadzenie wody do projektowanej zabudowy wiązałoby się z rozbudową miejskiej sieci wodociągowej ul. [...]. Kolegium wytknęło także, że ważność utraciła opinia o możliwości zasilania energią terenu inwestycji, wydana przez Enion Oddział w K. w dniu 20 maja 2010r. Termin jej ważności ustalony został bowiem na l rok od daty jej wydania. Kolegium uznało, że okoliczności te stanowią podstawę do rozważenia, czy dla przedmiotowej inwestycji spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3, w związku z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli czy wykonanie wymaganego dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w odpowiednich umowach zawartych między właściwymi jednostkami organizacyjnymi a inwestorem. Dotyczy to w szczególności możliwości zasilania w wodę i odprowadzania ścieków oraz dostarczania energii dla planowanej inwestycji. Skargę na decyzję SKO w [...] wniósł M. K., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, art. 7, 77 i 107 kpa przez błędne określenie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także nierozpatrzenie i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić trzeba, że badanie, czy SKO w [...] prawidłowo zastosowało ten przepis, musi także uwzględniać treść art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 kpa, nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, ponieważ, jak słusznie podniesiono w skardze, w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania. W ocenie Sądu brak odniesienia się do zarzutów odwołania mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w odwołaniu zakwestionowano prawidłowość ustaleń dotyczących przesłanek ustalenia warunków zabudowy określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić trzeba, że zarzuty odwołania były wyraźnie skonkretyzowane i dotyczyły kwestii wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kwestii istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej, a także posługiwania się treścią "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" oraz "Lokalnego Planu Ograniczania Skutków Powodzi i Profilaktyki Powodziowej dla Krakowa" przy ustalania warunków zabudowy. Ponadto w odwołaniu zakwestionowano rzetelność sporządzonej analizy architektoniczno - urbanistycznej. Zatem nie tylko zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz także treść zarzutów odwołania nakładały na organ odwoławczy obowiązek dokonania ponownej oceny ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem Kolegium stwierdziło, że ocena analizy architektoniczno – urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym ogranicza się do sprawdzenia tego, czy nie doszło do uchybień proceduralnych przy jej sporządzaniu. Zgodzić się należy ze skarżącym, że takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a analiza architektoniczno – urbanistyczna jest takim samym dowodem jak każdy inny i przeprowadzenie tego dowodu nie zwalnia organu z obowiązku jego oceny. Ocena analizy jest tym bardziej konieczna wówczas, gdy zarzuty odwołania wskazują na wady tej analizy. W takiej sytuacji Kolegium zobowiązane jest do skontrolowania, czy stan faktyczny przedstawiony w analizie jest zgodny z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz zbadać, czy dokonane przez autora analizy ustalenia dają podstawę do wyciągniętych przez niego wniosków. W kontrolowanym postępowaniu Kolegium nie przeprowadziło prawidłowej oceny analizy architektoniczno – urbanistycznej, co w świetle zarzutów odwołania odnoszących się właśnie do treści tej analizy skutkowało brakiem rozpoznania wniesionego odwołania, a docelowo brakiem ponownego rozpatrzenia istoty sprawy w ramach postępowania przed organem II instancji. Takie działanie Kolegium mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie tylko nie została dwukrotnie merytorycznie rozpatrzona, ale również strona postępowania została pozbawiona możliwości oceny zasadności podniesionych zarzutów. Ponadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa, ponieważ organ nie przedstawił motywów, dla których podniesione przez odwołującego się zarzuty uznał za niezasadne. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium będzie zobowiązane do ponownego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, analizując każdą z przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności Kolegium powinno ustosunkować się do zarzutów odwołania, co będzie wymagało oceny kwestionowanych ustaleń i ocen organu I instancji. Wyjaśnić trzeba, że brak ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach postępowania odwoławczego sprawił, że Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ byłoby to przekroczeniem granic kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny i zastępowaniem organu w merytorycznym załatwieniu sprawy. Dopiero po usunięciu wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania możliwa będzie merytoryczna ocena decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.