IV SA/Wa 2791/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Minister Zdrowia działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" złożonego przez [...]. (dalej: "skarżący") od czynności odwołania jego osoby przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2012 r. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając Minister Zdrowia wskazał, iż w dniu 27 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Ministra Zdrowia pismo zatytułowane: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołania skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Zaskarżonemu aktowi z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzucił naruszenie przepisów: art. 41 ust. 4, art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz.U. Nr 169, poz. 1411 ze zm.) oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., a także art. 7 Konstytucji RP. W szczegółowych wywodach wniosku pełnomocnik skarżącego twierdził, iż Minister Zdrowia rzekomo dopuścił się nieprawidłowości przy odwołaniu skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. W ocenie Ministra Zdrowia twierdzenie to jest bezpodstawne, gdyż odwołanie skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej było konsekwencją zaprzestania pełnienia przez niego funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. Minister Zdrowia wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej (Dz.U. Nr 84, poz. 584) w skład Rady wchodzą m.in. powołani przez Ministra Zdrowia jako członkowie, konsultanci krajowi w 7 dziedzinach medycyny związanych z transplantologią w tym konsultant krajowy w dziedzinie okulistyki. Zgodnie z ww. przepisami Minister Zdrowia jest zobligowany do powołania ww. konsultantów w skład Rady. Odwołanie konsultanta, co do którego przepis prawa nakazuje, aby był powołany w skład Rady, stanowi również podstawę do odwołania tej osoby ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. W ocenie Ministra Zdrowia dla oceny przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy najbardziej istotne jest to, że pomimo jego złożenia, składający wniosek nie wskazał na istnienie decyzji administracyjnej, która by uzasadniała złożenie wniosku. Odwołanie określonej osoby ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej nie następuje tymczasem w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewidują tego ani przepisy stanowiące podstawę odwołania skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, tj.: art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów oraz § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej, ani żadne inne przepisy prawa. Stąd też w stanie faktycznym sprawy Minister Zdrowia nie wydał decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Minister Zdrowia uznał zatem, iż zważywszy, że nie wydał on decyzji administracyjnej odwołując skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest w niniejszej sprawie prawnie dopuszczalne. Jednocześnie zauważył, iż na tle przypadków związanych z wniesieniem odwołania, w sytuacji nieistnienia decyzji administracyjnej w sądownictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, iż właściwą reakcją organu administracji na taki stan rzeczy jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ocenę zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, na etapie formalnego badania dopuszczalności przedmiotowego wniosku, a tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, pomimo braku uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co sprawia, iż działania Ministra Zdrowia nie znajdowały oparcia w przepisach prawa i nie mieściły się w granicach przez nie określonych, ale stanowiły przejaw niedopuszczalnej dowolności w prowadzeniu sprawy; – art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż akt odwołania skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej nie stanowił decyzji administracyjnej, pomimo zawarcia w jego treści wszystkich elementów koniecznych decyzji (essentalia negotii) oraz istniejącego domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych; – art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego uprawnienia do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odwołania ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, a tym samym do poddania kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. pod względem jej prawidłowości; – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym przyjęciem, iż akt odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowił decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi uznał za całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie. Powtórzył, iż odwołanie osoby ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej (podobnie jak i powołanie) nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewidują tego ani przepisy stanowiące podstawę odwołania Pana [...] ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, tj.: art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów oraz § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej, ani żadne inne przepisy prawa. Dlatego też gdyby w tych warunkach organ administracji wydał jednak decyzję administracyjną o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, to decyzja ta, jako nie znajdująca podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego, w myśl powołanego orzecznictwa sądów, dotknięta by była sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra Zdrowia prawidłowym jest nie wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od aktu/czynności odwołania skarżącego przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2012 r. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. W kontrolowanej sprawie sporna jest pomiędzy stronami ocena charakteru prawnego wskazanego wyżej aktu/czynności odwołania skarżącego. W ocenie skarżącego powyższy akt/czynność stanowi decyzję administracyjną, natomiast Minister Zdrowia z powyższym poglądem się nie zgadza. Rozstrzygając powyższy spór, na wstępie należy podnieść, że dopuszczalność działania organów administracji w formie decyzji administracyjnych regulują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7) wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie odwołania z funkcji członka Krajowej Rady Transplantacyjnej, zdaniem Sądu w przepisach prawa materialnego regulującego powyższą problematykę nie wprowadzono. Tym samym – w ocenie Sądu – brak podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania sprawy będącej przedmiotem skargi w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od przedstawionych rozważań, zdaniem Sądu akt z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak go określa Minister Zdrowia, odwołujący skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej niewątpliwie kształtuje sytuację prawną skarżącego w tym sensie, że dotyczy on jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, powyższy akt/czynność spełnia znamiona innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej poza sferą decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. A zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie komentowanego przepisu podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. W doktrynie oraz w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30, s. 27) przyjmuje się, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść tego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. "Wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Przepis ten "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia "aktów lub czynności" jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (por. Andrzej Kabat Komentarz do art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. LEX). Elementy powyższe określane są w literaturze przedmiotu jako " konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art.3§2 pkt.4 p.p.s.a" / por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod redakcją prof. R. Hausera Wyd. C.H Beck Warszawa 2011 s.54/. W ocenie Sądu takim aktem konkretyzującym uprawnienie skarżącego będzie akt powołania [...] w dniu [...] października 2010 r. w skład Krajowej Rady Transplantacyjnej na kadencję [...] r. wydany na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów. Dlatego też – zdaniem Sądu – skarżącemu przysługuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r., jednakże nie na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, ale na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Minister Zdrowia winien zatem potraktować wniosek skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., co stanowi o wyczerpaniu trybu administracyjnego. Minister Zdrowia winien również zająć w przedmiotowej sprawie stanowisko (udzielając skarżącemu odpowiedzi na wskazane wezwanie) od którego stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. skarżącemu będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżący była reprezentowany przed Sądem przez adwokata. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu stałego od skargi, 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa (razem 357 zł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku).