I OSK 1820/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2792/12 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; II. zasądza od J. S. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2792/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Minister Zdrowia działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" złożonego przez J. S. od czynności odwołania jego osoby przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2012 r. ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając Minister Zdrowia wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Ministra Zdrowia pismo zatytułowane: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. Zaskarżonemu aktowi z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzucił naruszenie przepisów: art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. Nr 52, poz. 419), oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 108 § 1 k.p.a. W szczegółowych wywodach wniosku pełnomocnik skarżącego twierdził, iż Minister Zdrowia rzekomo dopuścił się nieprawidłowości przy odwołaniu skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. W ocenie Ministra Zdrowia twierdzenie to jest bezpodstawne, gdyż odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska wynikało z naruszenia przez ww. osobę określonych przepisami prawa procedur przy transplantacji narządów. W odwołaniu Minister Zdrowia wskazał podstawę prawną odwołania i okoliczności te nie mogą budzić wątpliwości. W ocenie Ministra Zdrowia dla oceny przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy najbardziej istotne jest to, że pomimo jego złożenia, składający wniosek nie wskazał na istnienie decyzji administracyjnej, która by uzasadniała złożenie wniosku. Odwołanie określonej osoby ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki nie następuje tymczasem w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, ani żaden inny przepis prawa. Stąd też w stanie faktycznym sprawy Minister Zdrowia nie wydał decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska. Minister Zdrowia uznał zatem, że zważywszy, że nie wydał on decyzji administracyjnej odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest w niniejszej sprawie prawnie dopuszczalne. Jednocześnie zauważył, iż na tle przypadków związanych z wniesieniem odwołania, w sytuacji nieistnienia decyzji administracyjnej w sądownictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, iż właściwą reakcją organu administracji na taki stan rzeczy jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ocenę zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, na etapie formalnego badania dopuszczalności przedmiotowego wniosku, a tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy, pomimo braku uprzedniego stwierdzenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co sprawia, iż działania Ministra Zdrowia nie znajdowały oparcia w przepisach prawa i nie mieściły się w granicach przez nie określonych, ale stanowiły przejaw niedopuszczalnej dowolności w prowadzeniu sprawy; – art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż akt odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki nie stanowił decyzji administracyjnej, pomimo zawarcia w jego treści wszystkich elementów koniecznych decyzji (essentalia negotii) oraz istniejącego domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych; – art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego uprawnienia do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odwołania ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, a tym samym do poddania kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. pod względem jej prawidłowości; – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odwołaniem skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym przyjęciem, iż akt odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowił decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi uznał za całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie. Powtórzył, iż odwołanie osoby ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki (podobnie jak i powołanie) nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, ani żaden inny przepis prawa. Dlatego też gdyby w tych warunkach organ administracji wydał jednak decyzję administracyjną o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, to decyzja ta, jako nie znajdująca podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego, w myśl powołanego orzecznictwa sądów, dotknięta by była sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra Zdrowia prawidłowym jest nie wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od aktu/czynności odwołania skarżącego przez Ministra Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2012 r. ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. W kontrolowanej sprawie sporna jest pomiędzy stronami ocena charakteru prawnego wskazanego wyżej aktu/czynności odwołania skarżącego. W ocenie skarżącego powyższy akt/czynność stanowi decyzję administracyjną, natomiast Minister Zdrowia z powyższym poglądem się nie zgadza. Rozstrzygając powyższy spór, Sąd wywodził, że dopuszczalność działania organów administracji w formie decyzji administracyjnych regulują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7) wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie odwołania ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, zdaniem Sądu w przepisach prawa materialnego regulującego powyższą problematykę nie wprowadzono. Tym samym – w ocenie Sądu – brak podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania sprawy będącej przedmiotem skargi w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od przedstawionych rozważań, zdaniem Sądu akt z dnia [...] sierpnia 2012 r., jak go określa Minister Zdrowia, odwołujący skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki niewątpliwie kształtuje sytuację prawną skarżącego w tym sensie, że dotyczy on jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, powyższy akt/czynność spełnia znamiona innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej poza sferą decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. A zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie komentowanego przepisu podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–3, a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. W doktrynie oraz w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004, nr 2, poz. 30, s. 27) przyjmuje się, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Z art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść tego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. "Wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Przepis ten "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia "aktów lub czynności" jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (por. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex). Elementy powyższe określane są w literaturze przedmiotu jako "konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją prof. R. Hausera, Wyd. C.H Beck, Warszawa 2011, s. 54). W ocenie Sądu takim aktem konkretyzującym uprawnienie skarżącego będzie akt powołania J. S. na stanowisko konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. Dlatego też – zdaniem Sądu – skarżącemu przysługuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu odwołania z dnia [...] sierpnia 2012 r., jednakże nie na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, ale na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister Zdrowia winien zatem potraktować wniosek skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowi o wyczerpaniu trybu administracyjnego. Minister Zdrowia winien również zająć w przedmiotowej sprawie stanowisko (udzielając skarżącemu odpowiedzi na wskazane wezwanie), od którego stosownie do art. 55 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżącemu będzie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Minister Zdrowia wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego w wyniku braku właściwego zastosowania przepisów art. 7 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) – polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż czynność Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. polegająca na odwołaniu J. S. z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, jakkolwiek nie przybiera formy decyzji administracyjnej, to jednak stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego – w sytuacji, gdy prawidłowo należało przyjąć, iż z uwagi na wynikającą z tych przepisów specyfikę stosunku pomiędzy konsultantem krajowym a Ministrem Zdrowia, nie mającego charakteru typowego stosunku administracyjnego, czynność ta nie tylko nie przybiera formy decyzji administracyjnej, ale nie posiada też w ogóle kwalifikacji normatywnej czynności zaskarżalnej, jako inny "akt" lub "czynność" z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) w związku z zarzutem materialno-prawnym określonym w pkt I skargi kasacyjnej – naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez błędną kontrolę pod względem zgodności z prawem postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. polegającą na jego uchyleniu, co wynikło z nieprawidłowego ustalenia, że czynność Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotycząca odwołania Skarżącego z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki stanowi "akt" lub "czynność" z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – gdy prawidłowo należało przyjąć, iż wskazana czynność Ministra Zdrowia nie ma takiego charakteru prawnego, zaś postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. odpowiada prawu i nie było podstaw do jego uchylenia; 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sadów administracyjnych poprzez błędną kontrolę legalności postanowienia z dnia [...] września 2012 r. wynikającą z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., prawidłowo zastosowanych przez organ w tym postanowieniu i uchyleniu tego postanowienia, pomimo tego, iż zostało ono wydane w zgodzie z powołanymi przepisami k.p.a., będąc właściwym zachowaniem prawnym organu administracji w sytuacji złożenia przez fachowego pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, pisma zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" od rzekomej "decyzji" Ministra Zdrowia dotyczącej odwołania skarżącego z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, podczas gdy zaskarżona czynność Ministra Zdrowia nie była decyzją administracyjną, co potwierdził w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji; 3) w związku z zarzutem wskazanym w pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej – naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną kontrolę pod względem zgodności z prawem organu administracji i uchyleniu postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. – polegającą na tym, iż nawet w przypadku ustalenia przez Sąd I instancji, że czynność odwołania J. S. z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki jest innym "aktem" lub "czynnością" z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (czego organ administracji nie podziela) nie było podstawy do uchylenia postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r., gdyż fachowy pełnomocnik skarżącego złożył "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" w trybie przepisów k.p.a., nie zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawą w rozumieniu art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) w związku z zarzutem wskazanym w pkt II ppkt 3 skargi kasacyjnej – naruszenie przepisu art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., poprzez nie znajdującej usprawiedliwionych podstaw prawnych (a właściwie sprzecznej z prawem) oceny, iż Minister Zdrowia powinien pismo Skarżącego zatytułowane: "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", złożone w dniu 27 sierpnia 2012 r. przez jego fachowego pełnomocnika, będącego adwokatem, traktować jako wezwanie do .usunięcia, naruszenia prawą zgodnie z przepisem art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to błędna ocena była jedną z podstaw wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku uchylającego postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. i wskazań co dalszego toku postępowania przez organ administracji; 5) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w szczególności poprzez brak odniesienia się pod względem prawnym dlaczego stwierdzenie o niedopuszczalności "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" wniesionego przez fachowego pełnomocnika skarżącego od nieistniejącej decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia w postanowieniu Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. skutkowało uchyleniem tego postanowienia, oraz poprzez brak właściwego zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt I niniejszej skargi kasacyjnej w kwestii dotyczącej charakteru prawnego czynności Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. i jej zaskarżalności/braku zaskarżalności do sądu administracyjnego w pryzmacie tych przepisów; 6) naruszenie przepisów art. 151 w zw. z art. art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 poprzez błędną kontrolę legalności przedmiotowego postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r., które w przeciwieństwie do oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji odpowiadało prawu – co winno skutkować oddaleniem skargi. Na tych podstawach wnosił: 1) na podstawie przepisu art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi J. S. poprzez jej oddalenie; 2) w przypadku uznania, że nie zachodzą warunki do rozpoznania skargi przez Wysoki Sąd w oparciu o powyżej wskazaną podstawę prawną – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) zasądzenie na rzecz Ministra Zdrowia od skarżącego J. S. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. jest zasadny. Zgodnie z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Według art. 127 § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra odwołanie nie służy. Strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odwołanie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji nieostatecznej (art. 127 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a.), które otwierają tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją. Otwierają zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze administracyjnej. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie obowiązany jest ustalić, czy dana sprawa podlega, na podstawie przepisów prawa rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygniecie w sprawie w formie decyzji administracyjnej w przypadku gdy na podstawie regulacji prawnej materialnego prawa administracyjnego oraz w ograniczonym zakresie prawa procesowego nie jest dopuszczalna forma decyzji, obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie zatem charakteru czynności organu ma istotne znaczenie dla dopuszczalności odwołania jak i wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Wniesienie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy otwiera postępowanie odwoławcze o ile czynności wstępne dają do tego podstawę. Unormowanie procedury postępowania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie daje podstaw do dowolnej kwalifikacji czynności prawnej jednostki. Organ nie może zmieniać tej kwalifikacji. Należy podkreślić, że w razie wyboru niewłaściwej drogi obrony interesu prawnego, organ może pouczyć stronę o właściwej formie tej ochrony. Zmiana kwalifikacji godzi w prawo jednostki, np. zamykając drogę do sądu administracyjnego. Wniesienie środka zaskarżenia wiąże organ administracji publicznej co oznacza obowiązek prawny zachowania określonego przepisami prawa trybu postępowania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. organ obowiązany jest ustalić dopuszczalność wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy wydaje postanowienie o niedopuszczalności wniosku. W ustaleniach o niedopuszczalności wskazuje charakter zaskarżonego działania organu administracji publicznej, a z tego wynika wskazanie właściwej drogi obrony. W zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art. 134 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd w pełni podzielił kwalifikację czynności Ministra Zdrowia co do braku podstaw zaliczenia do decyzji administracyjnej. Przyjął kwalifikację czynności do aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Taka kwalifikacja znajduje umocowanie w przepisach ustawy z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego. Z regulacji tej nie można wyprowadzić dla jednostki uprawnienia wynikającego z przepisu prawa powołania na konsultanta krajowego, a tym samym aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu. Ustawa o konsultantach w ochronie zdrowia w art. 7 stanowi: "Kadencja konsultanta trwa 5 lat (ust. 1). Organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji: 1) jeżeli konsultant złożył rezygnację z funkcji; 2) jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie; 3) na uzasadniony wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku konsultanta wojewódzkiego; 4) jeżeli konsultant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę ograniczenia albo pozbawienia wolności, albo zawieszono mu prawo wykonywania zawodu (ust. 2)". Przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, a to związane jest z regulacją stabilności funkcji konsultanta. Takie gwarancje ustanawia art. 7 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, przez przyjęcie regulacji kadencji konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz regulacji przesłanek odwołania. Daje to podstawy do wyprowadzenia uprawnienia z mocy prawa konsultantów do wykonywania funkcji konsultanta z dopuszczalnością odwołania, ale tylko gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2. Podzielenie stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku co do charakteru aktu odwołania konsultanta nie daje podstaw do podważenia związania organu administracji publicznej wniesionym środkiem zaskarżenia. W razie gdy obok środka zaskarżenia został wniesiony nadto inny środek ochrony, do jakiego należy zaliczyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, można wskazać przy bezczynności organu jego rozpoznania, że nie zmyka on drogi do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bezczynność organu nie zamyka drogi do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu rozpoznania wezwania do naruszenia prawa. Skoro zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a., tym samym zasadne są zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 158, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.