I SA/Wa 2234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 1 - 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. R.P. nr 59, poz. 318) i art. 1 - 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. R.P. nr 46, poz. 339) stwierdzono przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi L. , stanowiącej w dacie przejęcia własność A. i J. D. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionego orzeczenia w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należącej do A. D. i J. D. wystąpił M. D. jako spadkobierca poprzednich właścicieli. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. orzekło o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we wsi L., stanowiącej w dacie przejęcia własność małżonków A. i J. D. W uzasadnieniu wskazano, że w orzeczeniu tym brak jest prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskich stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 z późn. zm.), które należy ocenić jako rażące naruszenie art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Kolegium wskazało, że wydane w wyniku tej delegacji przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416) w § 1 wskazywały, że musi nastąpić określenie przejmowanych gruntów, czy to przez opis granic zespołów gruntów składających się na przejmowaną nieruchomość, czy przez wymienienie sąsiadujących nieruchomości o ustalonych granicach, które otaczają ten zespół gruntów. A zatem, brak określenia w osnowie decyzji przedmiotu przejęcia ocenić należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło ono do nie wykonalności takiej decyzji i nie mogło być tytułem wykonawczym skierowanym na odebranie nieruchomości. Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że po wnikliwej analizie przedmiotowego orzeczenia doszło do przekonania, że orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazywałyby na konieczność wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2007 r. Uwzględniając ten wniosek, po wznowieniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2007 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało o mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2009 r. i [...] kwietnia 2009 r. oraz wskazał jako organ właściwy do rozpoznania sprawy na Wojewodę [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2007 r. Rozpoznając złożone odwołanie przez Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] o wznowieniu postępowania wydane zostało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Minister uznał za nieprawidłowe stanowisko Wojewody [...], że Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. są stroną postepowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2007 r., gdyż aktualnym właścicielem przejętej orzeczeniem z dnia [...] października 1956 r. nieruchomości, stanowiącej w dacie przejęcia własność A. i J. D. Oceniając natomiast we wznowionym postępowaniu legalność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r. organ nadzoru uznał, że kwestia braku faktycznego władania przez właściciela jest bezsporna. M. D. w swoich pismach z dnia 29 wrzesnia 2003 r. i 16 kwietnia 2004 r. , że A. i J. D. przesiedleni zostałi w 1947 roku na ziemie Zachodnie do miejscowości L., pow. [...]. Została zatem spełniona wymieniona w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Uznał również, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. nadawało się do wykonania. Można było z niego oraz z rejestrów, do których się odwołuje, określić należące do kogo oraz w jakiej miejscowości nieruchomości przeszły na własność Państwa. Minister uznał, że będąca przedmiotem nadzoru nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych . Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarbowi Państwa - Lasom Państwowym Nadleśnictwo L. przysługuje przymiot strony w postepowaniu nieważnościowym oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego poprzez uznanie, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. , którą uchylono w całości decyzję z dnia [...] października 2007r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. oraz odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Na wstępie wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w przepisach rozdziału 12 działu II k.p.a., jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte było jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 k.p.a. Stanowi tym samym wyjątek od reguły ostateczności załatwienia sprawy i dlatego też powinna mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych we wskazanych wyżej przepisach. W niniejszej sprawie, we wniosku inicjującym postępowanie powołano się na podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). W odniesieniu do tej podstawy wznowienia wskazać należy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, iż przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w których udział jest przewidziany prawem. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Nadleśnictwo L. nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Z akt administracyjnych wynika natomiast (odpis księgi wieczystej oraz kopia mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych), że nieruchomości stanowiące poprzednio własność A. i J. D. aktualnie stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa L. Status strony postępowania ustalać należy w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wskazanej regulacji, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. O tym, czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. W warunkach niniejszej sprawy, przychylić należy się tym samym do stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Nadleśnictwo L. ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., gdyż posiada prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że Nadleśnictwo L. brało udział w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] , która była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w wyroku z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] i w tamtym postępowaniu interes prawny Nadleśnictwa L. nie był kwestionowany na żadnym etapie. W dalszej kolejności należało zatem ocenić zaskarżoną decyzję Ministra w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2012 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r, wydano na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 59, poz. 318) – zwany dalej dekretem z 1947 r., dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) – zwany dalej dekretem z 1949 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416). Artykuł 1 pierwszego z wymienionych dekretów w ust. 1 przewidywał przejście z mocy prawa na własność Państwa mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R, pozostałego na obszarze Państwa Polskiego z chwilą przesiedlenia tych osób bez odszkodowania. Z mocy art. 3 ust. 1 przejście nieruchomości ziemskich na własność Państwa i jego datę stwierdzały powiatowe władze administracji ogólnej, zaś procedura wydawania tych orzeczeń uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Skarbu i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. (Dz. U. nr 37, poz. 271). Z jego § 1 wynikało, że przy orzekaniu w tej kwestii zastosowanie miało rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP nr 36, poz. 341), z odmiennościami wynikającymi z rozporządzenia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1948 r. orzeczenie o przejęciu (które mogło obejmować mienie jednej lub więcej osób) winno określać: - imię i nazwisko osoby przesiedlonej, - rodzaj mienia, w przypadku nieruchomości – miejsce położenia, wskazanie księgi wieczystej i wymienionych w niej wpisów oraz - datę przejścia mienia. Cytowany wcześniej dekret z 1949 r. przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały we faktycznym władaniu właścicieli. Ustawodawca ustanowił też szczególny sposób określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie jest znany. Ponadto § 1 rozporządzenia stanowił, że w razie zatarcia granic przejmowanej nieruchomości w orzeczeniu określa się ją przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. W niniejszej sprawie miał zastosowanie dekret z 1949 r. Z akt sprawy wynika (ten fakt przyznaje sam skarżący), że A. i J. D. w 1947 r. zostali przesiedleni na ziemie Zachodnie do miejscowości L. pow. [...]. Od 1954 r. do 1956 r. zamieszkiwali w miejscowości D., zaś w 1956 r. przenieśli się do wsi S. Została więc spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym to nie można uznać go za zasadny. Przepis ten jednoznacznie określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie sądu kwestionowane orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne elementy określone w art. 75 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny ,ale to samo w sobie mnie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia. To stanowisko potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarb Państwa. Również za prawidłowe należy uznać stanowisko organów co do braku konieczności zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. i w tym zakresie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd uznaje za własne. Stwierdzić należy zatem, że w sprawie niniejszej organ naczelny prawidłowo ustalił, że były podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego A. i J. D. co oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, gdyż w szczególności wyjaśnił sprawę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym oraz uzasadnił decyzję w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowaniu sądowego nie ujawniły się także inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.