II GSK 1656/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 338/13 w sprawie ze skargi M. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r. nr . w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 338/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. Sp. z o.o. w K.na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia 28 grudnia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia części zezwolenia dotyczącego punktu gier na automatach o niskich wygranych, oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie decyzją z dnia 24 czerwca 2008 r. udzielił M. G. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie, zwanej dalej "Stroną" lub "Spółką", zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego. Naczelnik Urzędu Celnego w Ciechanowie pismem z dnia 10 lutego 2012 r., poinformował Dyrektora Izby Celnej w W., że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w P.przy ul. P. 1 Strona nie wykonywała działalności objętej wspomnianym zezwoleniem od dnia 1 czerwca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), cofnął Spółce zezwolenie z dnia 24 czerwca 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego w punkcie gier na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w . przy ul. P. 1. W uzasadnieniu decyzji, jak wskazał organ, w omawianym punkcie gier Strona przez okres dłuższy niż 6 miesięcy nie wykonywała działalności gospodarczej. Ten stan rzeczy nie był następstwem działania siły wyższej, dlatego organ cofnął zezwolenie. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Spółki Dyrektor Izby Skarbowej w W.zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 64 ust. 1 i ust. 2 pkt w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.), który stanowi, że przed rozpoczęciem działalności oraz po przerwie trwającej nie dłużej niż 3 miesiące w podmiotach prowadzących działalność gospodarczą podlegającą kontroli przeprowadza się urzędowe sprawdzenie. Skoro Strona nie złożyła w okresie 6 miesięcy i później zgłoszenia dotyczącego wznowienia tej działalności, to potwierdza tym samym niewykonywanie działalności w powyższym zakresie. Organ odwoławczy nie mógł się odnieść się do wniosków dowodowych Spółki z dnia 9 listopada i 28 listopada 2012 r., dotyczących przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, gdyż nie przedstawiono żadnych informacji dotyczących tego świadka oraz jakichkolwiek dowodów uprawdopodobniających prowadzenie działalności w omawianym punkcie gier na automatach o niskich wygranych. Okoliczności, na które powołuje się w wymienionych pismach Spółka, byłyby istotne gdyby niewykonywanie działalności objętej zezwoleniem było następstwem działania siły wyższej. Toteż, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność realizowania przez Spółkę działalności w tym punkcie gier na automatach o niskich wygranych w ocenie organu nie ma znaczenia dla sprawy. Natomiast przedstawione przez Spółkę miesięczne informacje o osiągniętych dochodach z działalności na automatach o niskich wygranych za miesiące, w których Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem, wykazywały brak dochodu z punktu gier położonym w P. przy ul. P. 1. Z tych też względów okoliczności, które miałby przedstawić świadek, są stwierdzone innymi dowodami, które przedstawiła Strona, i nie budzą one wątpliwości. I mimo, że dowód z przesłuchania świadka jest, co do zasady, dowodem legalnym, o czym przesądza art. 181 Ordynacji podatkowej, to nie ma podstaw do jego przeprowadzania, skoro wszystkie dowody, na jakich organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia, pochodzą od Spółki. Jak podkreślił organ odwoławczy działalność w zakresie urządzania gier jest szczególnym rodzajem działalności, która ze względu na swój charakter wymaga szczególnej kontroli i nadzoru. Istotnym elementem nadzoru i kontroli nad rynkiem gier hazardowych jest zapewnienie prowadzenia tej działalności zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. To na podmiocie, który uzyskał zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, spoczywa obowiązek prowadzenia tej działalności zgodnie z przepisami prawa, uzyskanym zezwoleniom oraz zatwierdzonym regulaminem gier na automatach o niskich wygranych. Pojęcie "niewykonywania" działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych koresponduje z sytuacją, która wystąpiła w tym przypadku, tzn. Spółka faktycznie nie urządzała gier na automatach o niskich wygranych w ww. punkcie, a przerwa w nieprowadzeniu działalności była dłuższa niż sześć miesięcy. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia nie zależy od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd pierwszej instancji powołał się na treść art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielania koncesji lub zezwoleń, w drodze decyzji cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadkach w tym przepisie wskazanych, a w przypadku, o którym mowa w pkt 4 - zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba, że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 ust. 2 ww. ustawy do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, do których zalicza się skarżąca, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, tj. Dyrektor Izby Celnej w W. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzą wątpliwości ustalenia, poczynione w oparciu o dowody z dokumentów złożonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego, tj. zgłoszenie z dnia 24 maja 2011 r. o wyłączeniu z eksploatacji automatu HOT SPOT z przemieszczeniem go na magazyn i zawieszenia punktu w P.przy ul. P. 1. W konsekwencji pismem z 10 lutego 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego informował o niewykonywaniu działalności objętej zezwoleniem w punkcie gier. Dodatkowo Strona przedłożyła miesięczne informacje o osiągniętych przychodach z działalności na automatach o niskich wygranych od czerwca 2011 r., do stycznia 2012 r. i żadna z nich nie obejmowała punktu gier mieszczącego się w P. przy ul. P.1. Oznacza to prawidłowe ustalenie przez organ, że Strona zaprzestała i nie wykonywała przez okres ponad 6 miesięcy działalności objętej udzielonym zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 24 czerwca 2008 r. przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił, że niewykonywanie działalności nie było następstwem działania siły wyższej, o czym świadczy dokonane przez skarżącą w dniu 24 maja 2011 r. zgłoszenie dotyczące wyłączenia z eksploatacji automatu HOT SPOT z przemieszczeniem go na magazyn i zawieszenia punktu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można pominąć, że podstawą zgłoszenia dotyczącego wyłączenia z eksploatacji automatu był § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2009 r. (Dz.U.2009.222.1757) w sprawie urzędowego sprawdzenia. Przepis ten stanowi, że podmiot, o którym mowa w § 3, w którym przeprowadzono urzędowe sprawdzenie, informuje właściwego naczelnika urzędu celnego o zmianie danych, o których mowa w § 4 ust. 2-4 i 7, w zakresie, w jakim zmiany te mają nastąpić, w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym dokonaniem zmian. Ze zgłoszenia wynika bowiem, że przedmiotowy automat został przemieszczony do magazynu i Strona nie zgłaszała, jego powtórnego przemieszczenia, ani włączenia do eksploatacji w punkcie przy ul. P. 1 w P.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy nie dopuściły dowodu z zeznań świadka, bowiem okoliczności, na które miałby zeznawać świadek, były dostatecznie wyjaśnione dowodami z dokumentów dostarczonych przez Skarżącą. Przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, co wymaga podkreślenia, jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy przedmiotowej działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej a taki stan rzeczy, co trafnie ustalił organ, w sprawie nie wystąpił. M. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 p.o.u.s.a. w zw. z art. 121 § 1 i § 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 w związku z art. 180 § 1 i art. 187 § 1 i art. 188 i art. 191 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. wskutek niedostrzeżeni przez WSA naruszenia prawa procesowego dokonanego przez organ na etapie postępowania administracyjnego wynikającego z niedopuszczenia oraz nieprzeprowadzenia w sprawie dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez stronę w toku postępowania w szczególności na okoliczność, że strona realizowała działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier będącym przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie w szczególności na okoliczność braku podstaw do przyjęcia, że strona zaprzestała oraz nie wykonywała prowadzenia tej działalności w sytuacji gdy dowód ten miał podstawowe znaczenie z punktu widzenia przedmiotu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. • art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b, i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.o.u.s.a. w zw. z art. 59 pkt 4 w zw. z art. 129 ust.1 w zw z art. 138 ust. 2 i art. 135 ust.2 u.g.h. wskutek braku wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sposobu odpowiedniego stosowania art. 59 pkt 4 u.g.h. w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego : • art. 59 pkt 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych (dalej: u.g.h.) w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (dalej: u.z.g.w.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) użyte w art. 59 pkt 4 u.g.h. określenie "zaprzestanie" oznacza "zaprzestanie działalności w ogóle w zakresie gier na automatach o niskich wygranych"; b) użyte w art. 59 pkt 4 ug.h. określenie "niewykonywanie" oznacza "nieurządzanie gier na automatach o niskich wygranych", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia wskazanego rozróżnienia, gdyż zarówno określenie zaprzestanie jak i określenie niewykonywanie dotyczy działalności objętej zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w ogólności; • art. 129 ust.1 w związku z art. 138 ust. 2 u.g.h. zw. z art. 35 ust.1 u.z.g.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym przejawem aktywności strony posiadającej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest czynna eksploatacja automatów do gier o niskich wygranych, w sytuacji gdy przejawy prowadzenia działalności podmiotu posiadającego wspomniane zezwolenie mogą być znacznie szersze zwłaszcza, że ustawa wprost wskazuje, że zezwolenie obejmuje "urządzanie i prowadzenie działalności" a nie tylko "prowadzenie działalności" do czego ograniczył je Sąd rozpoznający sprawę; • art. 129 ust.1 w związku z art. 138 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 135 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 138 ust. 2 u.g.h. wynika, że art. 59 pkt 4 u.g.h. powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, z uwzględnieniem konieczności jego "odpowiedniego stosowania" prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 4 u.g.h. nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust.1 u.g.h. • art. 59 pkt 4 u.g.h w zw. z art. 129 ust.1 w związku z art. 138 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 135 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, w sytuacji gdy z art. 138 ust. 2 u.g.h. wynika, że art. 59 pkt 4 u.g.h. nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przestawiła argumentację na poparcie wymienionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, zarówno procesowych, jak i materialnych, odnosi się do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek cofnięcia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie gier na automatach. Jak wynika ze skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zaskarżoną decyzję i dokonał tym samym błędnej interpretacji art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, stwierdzając, że Spółka zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przez okres ponad 6 miesięcy i uznając za zasadne cofnięcie zezwolenia Spółce z powodu niewykonywania działalności w powyższym okresie. Stanowisko skargi kasacyjnej jest błędne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 59 pkt 4 u.g.h., zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesję lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Na gruncie art. 59 pkt 4 u.g.h. stronie przysługuje podmiotowe prawo do ochrony w zakresie kontroli legalności cofnięcia udzielonego zezwolenia (koncesji) na prowadzenie działalności w przedmiocie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Prawo to przejawia się w tym, że nie można cofnąć zezwolenia (koncesji) w całości lub części, jeżeli okres zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem (koncesją) jest krótszy niż 6 miesięcy. Przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. został umieszczony w Rozdziale 5 Koncesje, zezwolenia i zgłoszenia, w sposób szczegółowo regulującym kompetencje organu do udzielania i cofania tych uprawnień. Taka szczegółowa regulacja wskazuje to, że art. 59 ust. 4 u.g.h. nie może być interpretowany rozszerzająco. Ustosunkowując się do pojęcia "siła wyższa", wskazać trzeba, że ustawa z 2009 r. o grach hazardowych nie zawiera definicji legalnej określenia "siła wyższa", w związku z czym należy odwołać się do powszechnego rozumienia, wedle którego pojęcie to oznacza zdarzenie zewnętrzne niemożliwe do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec. Siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. Stan określony w ten sposób powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora. Siła wyższa charakteryzuje się tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec. W doktrynie utrwalone jest rozumienie tego wyrażenia jako zdarzenia zewnętrznego, które ma charakter nadzwyczajny, niemożliwy do przewidzenia i którego skutkom nie można zapobiec (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1998, s. 359). W orzecznictwie sądów administracyjnych za "siłę wyższą" uważa się przeszkodę nie do pokonania, zdarzenie, których skutków nie sposób przewidzieć, zdarzenie zewnętrzne, którego skutkom nie można zapobiec, przy czym muszą to być przeszkody o charakterze bezpośrednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego siła wyższa charakteryzuje się tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował pogląd organu, należało ocenić jako prawidłowe, gdyż wskazane przez Skarżącą Spółkę okoliczności, jakie legły u podstaw niewykonywania działalności, nie stanowią siły wyższej, o której mowa w art. 59 pkt 4 u.g.h. Przepis art. 59 pkt 4 u.g.h., co wymaga podkreślenia, jest skonstruowany w ten sposób, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy w żaden sposób od uznania administracyjnego, lecz od zaistnienia przesłanki w postaci zaprzestania działalności lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy przedmiotowej działalności. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej, a taki stan rzeczy, co trafnie ustalił organ, a strona w tym zakresie stanowiska organu nie podważa, w sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.