II OSK 1777/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska -Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Wieliczce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 389/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Wieliczce na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., Sygn. akt II SA/Kr 389/11, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Wieliczce na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania części obiektów wybudowanych na terenie ośrodka narciarsko-rekreacyjnego w Podstolicach gmina Wieliczka realizowanego na oznaczonych działkach. Podczas przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2010r. kontroli inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Wieliczce ustalili, że obiekty, takie jak wyciąg narciarski Wl i Wll wraz z przynależącymi do nich budynkami sterowni, zjazd z drogi gminnej, kładka przez potok bez nazwy, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie były użytkowane przez inwestora. Postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r., PINB w Wieliczce nałożył na inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w Wieliczce karę w wysokości 160.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych wybudowanych na terenie ośrodka narciarsko-rekreacyjnego, tj. dwóch wyciągów narciarskich Wl i Wll, budynku sterowni przy stacji dolnej wyciągu Wl, budynku sterowni przy stacji dolnej wyciągu Wll, zjazdu z drogi gminnej oraz kładki przez potok bez nazwy w miejscowości Podstolice gmina Wieliczka. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, iż fakt użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład ośrodka narciarsko-rekreacyjnego nie budził wątpliwości organu i został potwierdzony protokołem kontroli z dnia 24 lutego 2010 r. wraz z dokumentacją fotograficzną oraz zeznaniami złożonymi w dniu 20 kwietnia 2010 r. przez projektanta, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ l instancji ujawnił naruszenie przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, co zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 tejże ustawy stanowi podstawę do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ zobowiązał inwestora do zapłaty przedmiotowej kary w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Spółka w zażaleniu od ww. postanowienia zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny. Zastrzeżenia skarżącej Spółki budziło przede wszystkim przyjęcie przez organ, bez powoływania się na konkretne okoliczności, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład ośrodka narciarsko-rekreacyjnego, bez dokładnego ustalenia, czy i w jaki sposób inwestor korzysta każdego z tych obiektów. Ponadto Spółka zarzuciła organowi, że ten nie ustalił, czy użytkowany obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz czy skarżąca spółka była zobowiązana do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 59f ust. 1, art. 59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane na podstawie ostatecznych decyzji pozwolenia na budowę i inwestor przystąpił do ich użytkowania bez uzyskania wymaganego pozwolenia, co stanowiło podstawę do nałożenia przedmiotowej kary. W konsekwencji uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania bezwzględnie wiążących norm prawa określonych w przepisie art. 57 i nast. ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych, podnosząc, że w świetle akt zawierających m.in. dokumentację fotograficzną oraz oświadczenia strony, nie ma wątpliwości co do faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektów wchodzących w skład ośrodka. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Wieliczce w skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie: – art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie; – art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie organu II instancji narusza prawo administracyjne, powielając jednocześnie błędne rozstrzygnięcie wynikające z decyzji PINB w Wieliczce. Zdaniem skarżącej spółki organ II instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. bez wszechstronnego zbadania wszelkich okoliczności sprawy. Skarżąca Spółka wskazała na sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciami obu organów polegającą na odmiennym od założeń organu l instancji, przyjęciu przez organ odwoławczy nieprawidłowej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego poprzez zakwalifikowanie wszystkich obiektów wchodzących w skład inwestycji do kategorii V obiektów budowlanych: obiekty sportu i rekreacji. Na skutek przyjęcia błędnych założeń – organ odwoławczy nie zbadał i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że podstawą wydania postanowień obu instancji był przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił, że nielegalne użytkowanie zachodzi w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii obiektów budowlanych V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane (art. 55 Prawa budowlanego). Natomiast w przypadku obiektów budowlanych, których wzniesienie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę o nielegalnym użytkowaniu należy mówić, gdy przystąpiono do ich użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub gdy organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, zgłosił sprzeciw w drodze decyzji (art. 54 Prawa budowlanego). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu zaistniały przesłanki wymienione w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca spółka przystąpiła do użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład ośrodka narciarsko-rekreacyjnego na rok przed wydaniem postanowienia w przedmiocie nałożenia kary. Spółka nie uzyskała ani decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani też nie zawiadamiała odpowiednich organów o zakończeniu budowy. W ocenie Sądu organy trafnie zakwalifikowały poszczególne obiekty do odpowiednich kategorii opisanych w załączniku do Prawa budowlanego, a następnie prawidłowo obliczyły wysokość wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie. Uznając zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. za niezasadny, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Zdaniem Sądu całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowych obiektów i trudno zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że organy nie ustaliły, które dokładnie części kompleksu rekreacyjno-narciarskiego znalazły się w użytkowaniu. Organy przy ustalaniu stanu faktycznego oparły się na ustaleniach dokonanych we własnym zakresie oraz na powszechnie dostępnych informacjach dotyczących użytkowania przedmiotowych obiektów. Przeprowadzoną przez organy obu instancji ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z naruszeniem reguł swobodnej oceny dowodów ani noszącą cechy dowolności. Twierdzenie strony skarżącej kwestionujące przystąpienie do użytkowania przedmiotowych obiektów pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a sama strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które pozwalałyby na zakwestionowanie ustaleń dokonanych przez organy. Dlatego w ocenie Sądu z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego zostały wyciągnięte właściwe konsekwencje prawne i wbrew zarzutom skargi działanie organów obu instancji było wolne od arbitralności, zaś wydane rozstrzygnięcia wprost odnosiły się do okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę procesową określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Wieliczce w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, – art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podnoszonych w skardze zarzutów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji w żadnym miejscu nie odniósł się precyzyjnie do podnoszonych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarł jedynie ogólnikową informację, że całość materiału dowodowego jest wystarczająca dla wyciągnięcia wniosku, że nastąpiło przystąpienie do użytkowania przedmiotowych obiektów. Nie odniósł się natomiast szczegółowo do problemu kwalifikacji tych obiektów, czy jest to zespół obiektów, w stosunku do którego ocena przystąpienia do użytkowania odbywa się przez stwierdzenie, że zespół ten jest użytkowany jako zorganizowana, powiązana funkcjonalnie całość – ośrodek narciarski, czy też przedmiotem postępowania jest grupa niezależnych obiektów, w stosunku do których kwestia użytkowania została rozstrzygnięta odrębnie w odniesieniu do każdego z nich. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a., a brak precyzyjnego odniesienia się do zarzutów skargi wskazuje, że Sąd I instancji rozpatrzył je w sposób powierzchowny, co doprowadziło do błędnego uznania, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, 10, 11 i 107 § 3 k.p.a. okazały się niezasadne. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przewidziany w art. 176 p.p.s.a. wymóg przytoczenia w skardze kasacyjnej jej podstaw oraz ich uzasadnienia oznacza, że konieczne jest nie tylko określenie przepisów prawa, które – zdaniem strony skarżącej – uległy naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji, ale też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawić należy rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie na czym naruszenie oznaczonych przepisów polegało, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie, które w przeważającej mierze stanowi opis treści orzeczeń organów administracji i zaskarżonego wyroku oraz złożonych przez stronę środków zaskarżenia. Argumentacja nawiązująca bezpośrednio do podstawy kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną Sądu Wojewódzkiego w zakresie braku naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez organy obu instancji. Podniesiono, że organy administracji zobowiązane były prawidłowo i wyczerpująco zebrać materiał dowodowy oraz wskazać, co jest przedmiotem postępowania i dokonać jego kwalifikacji prawnej. Zdaniem Spółki Sąd Wojewódzki nie odniósł się precyzyjnie do zarzutów w zakresie naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a., zawierając jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że całość materiału dowodowego była wystarczająca do wyciągnięcia wniosku, że nastąpiło przystąpienie do użytkowania przedmiotowych obiektów. Dalej zarzucono, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do problemu kwalifikacji tych obiektów w tym znaczeniu, czy stanowią zespół obiektów – ośrodek narciarski, czy jest to grupa niezależnych obiektów. Według strony świadczy to o powierzchownym rozpatrzeniu sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów stwierdzić należy, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie nie było podstaw do zakwestionowania przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotu postępowania. Już w postanowieniu organu powiatowego precyzyjnie zostały wymienione i opisane obiekty wchodzące w skład ośrodka narciarsko-rekreacyjnego, których użytkowanie zostało stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli, udokumentowanej w protokole z 24 lutego 2010 r. oraz dokumentacji zdjęciowej. Fakt przystąpienia do użytkowania poszczególnych obiektów był potwierdzony przez przedstawiciela inwestora, a nadto wynikał również z informacji zawartej w prasie lokalnej. Okoliczność użytkowania przedmiotowych obiektów bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, została udokumentowana i wykazana w sposób tak oczywisty, że nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających. Organy obu instancji w wydanych postanowieniach przedstawiły w sposób wystarczający ustalenia odnoszące się do istotnych okoliczności sprawy, mianowicie określenia obiektów budowlanych, które objęte zostały postępowaniem nadzoru budowlanego w związku z ich nielegalnym użytkowaniem. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest kwalifikacja poszczególnych obiektów do określonej kategorii, co ma znaczenie w kontekście przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczyć jednak należy, że przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane – nie stanowi ustalenia o charakterze faktycznym, lecz jest oceną organu administracji w zakresie stosowania prawa. Brak zatem w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do prawa materialnego skutkowało tym, że kwalifikacja obiektów budowlanych objętych rozstrzygnięciami organów obu instancji, a następnie oceną Sądu Wojewódzkiego, pozostała poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezasadność zarzutów zawartych w podstawie kasacyjnej polega ponadto na tym, że nie wskazano konkretnie jakie istotne okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione bądź jakie ustalenia faktyczne są błędne. Skarga kasacyjna nie zawiera również żadnych argumentów wykazujących wpływ zarzucanych uchybień proceduralnych na wynik sprawy. Podnosząc brak wystarczających ustaleń związanych z kwalifikacją przedmiotowych obiektów, jednocześnie nie wskazano jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście określenie kategorii obiektów budowlanych miało w sprawie istotne konsekwencje prawne w świetle unormowań art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, lecz w skardze kasacyjnej ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty. W szczególności nie zakwestionowano oceny, że inwestor przystąpił do użytkowania oznaczonych obiektów bez wymaganego pozwolenia ani też nie zakwestionowano wysokości kary nałożonej postanowieniem organu pierwszej instancji. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej zauważyć należy, że mimo uwag dotyczących nieprawidłowo sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, autor skargi kasacyjnej w podstawie powołał art. 141 § 1 p.p.s.a. Traktując to jako omyłkę, w rezultacie zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nietrafny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, mimo lakoniczności, podstawowym wymogom ustanowionym w wymienionym przepisie, a przede wszystkim umożliwiło kontrolę kasacyjną w granicach złożonej skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.