II SA/Wa 208/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Adam Lipiński Protokolant stażysta referent Aleksandra Olczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] października 2012 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M., wnioskiem z [...] września 2012 r. wystąpiło do Burmistrza Miasta M. o udostępnienie informacji publicznych: 1. Ile osób jest lub było zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M. (tj. na umowy o pracę oraz umów cywilnoprawnych powyżej miesiąca) w roku budżetowym: a/ 2012 r. – według stanu na dzień zgłoszenia niniejszego wniosku, b/ 2011 r. – według stanu na dzień 31.12.2011 r., c/ 2010 r. – według stanu na dzień 31.12.2010 r., d/ 2009 r. – według stanu na dzień 31.12.2009 r., e/ 2008 r. – według stanu na dzień 31.12.2008 r.? 2. Jakiej wielkości środki finansowe z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały wydatkowane z budżetu gminy Miasta M. na wynagrodzenia dla osób zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M. w roku budżetowym: a/ 2011, b/ 2010, c/ 2009, d/2008? 3. Jakiej wielkości środki finansowe łącznie zostały z budżetu gminy Miasta M. wydatkowane na funkcjonowanie Straży Miejskiej Miasta M. w roku budżetowym: a/ 2011, b/ 2010, c/ 2009, d/ 2008? 4. Ile wynosi najniższe wynagrodzenie brutto, a ile najwyższe wynagrodzenie brutto w Straży Miejskiej Miasta M. w 2012 roku? 5. Czy osobom zatrudnionym w Straży Miejskiej Miasta M. przyznawano premie lub nagrody pieniężne w roku budżetowym: a/ 2012, b/ 2011, c/ 2010, c/ 2009, e/ 2008? 6. W razie twierdzącej odpowiedzi na którekolwiek z pytań 5 a-e, jakie łącznie kwoty z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały przeznaczone na premie w danym roku budżetowym? 7. Czy osobom zatrudnionym w Straży Miejskiej Miasta M. przyznawano podwyżki w roku budżetowym: a/ 2012, b/ 2011, c/ 2010, d/ 2009, e/ 2008? 8. W razie twierdzącej odpowiedzi na którekolwiek z pytań 7 a-e, jakie łącznie kwoty z uwzględnieniem kosztów pracodawcy zostały przeznaczone na podwyżki w danym roku budżetowym? 9. Ile nowych osób zostało zatrudnionych w Straży Miejskiej Miasta M. w roku budżetowym: a/ 2012 – według stanu do złożenia wniosku, b/ 2011, c/ 2010, d/ 2009, e/ 2008. 10. W razie potwierdzenia w odpowiedziach na którekolwiek z pytań 9 a-e, czy zatrudnienie nowych osób było powiązane z odejściem osób dotychczas zatrudnianych? 11. Czy w związku z zadłużeniem gminy Miasta M. i trwającym kryzysem w Straży Miejskiej Miasta M. w okresie 2008-2012 r. ograniczono zatrudnianie nowych osób lub środki budżetowe przeznaczone na wynagrodzenia dla urzędników? Burmistrz, mając na uwadze, że część informacji objętych wnioskiem stanowi informację przetworzoną, zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, wskazując na przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna zostało powołane przede wszystkim w celu podejmowania "działań na rzecz ochrony wolności obywatelskich oraz kształtowania racjonalnego ładu przestrzennego, w tym ochrony pozostałości pierwotnego układu urbanistycznego M." (§ 7 lit. c Regulaminu Stowarzyszenia) oraz "działań na rzecz zapewnienia efektywności i poszanowania wszelkich zasad państwa prawnego przez organy administracji publicznej, w tym poszanowania dla własności prywatnej" (§ 7 lit. d Regulaminu Stowarzyszenia). W piśmie z [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta M. udzielił informacji w zakresie dotyczącym pkt 1,3,4,5,7,9 i 10 wniosku. Natomiast decyzją nr [...] z [...] października 2012 r., organ na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w punktach 2, 6, 8, i 11 wniosku. W uzasadnieniu podał, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wprowadził podkategorię tej informacji w postaci informacji przetworzonej, jednakże nie zdefiniował jej. W tej kwestii wypowiadały się sądy administracyjne, tworząc spójną i jednolitą linię orzecznictwa, zgodnie z którą za informację przetworzoną należy uznać informację (dokument), którą na dzień złożenia wniosku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje. Do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego muszą być podjęte pewne dodatkowe czynności, które w szczególności polegają na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał dwa wyroki sądów administracyjnych oraz stwierdził, że informacja określona w pkt 2, 6, 8 i 11 wniosku Stowarzyszenia, stanowią informację przetworzoną. Przygotowanie tych informacji wymagać będzie bowiem dokonania analiz i sporządzenia zestawień w oparciu nie tylko o dokumenty źródłowe, lecz również o wiedzę pracowników Urzędu. Burmistrz wskazał dalej, że konsekwencją zakwalifikowania powyższych informacji do kategorii informacji przetworzonej była konieczność wykazania, że ich udostępnieni jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie jest to "zwykła istotność" lecz "istotność szczególna", a więc nadzwyczajna, o podwyższonym znaczeniu dla interesu publicznego. Powołując się na orzecznictwo organ zaakcentował, że uzyskanie informacji przetworzonej winno stwarzać pewną możliwość wykorzystania jej do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W jego ocenie ani z wniosku Stowarzyszenia, ani też z wyjaśnień złożonych przez jego przedstawiciela nie wynika istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Z przywołanych fragmentów Regulaminu Stowarzyszenia nie wynika bowiem, by zostało ono powołane do badania dokumentów finansowych, czy też badania efektywności działania jakichkolwiek instytucji. Ponadto cele Stowarzyszenia nie wiążą się z problematyką wynagrodzeń, zaś "audyt obywatelski" to pojęcie bardzo ogólne, które w kontekście treści wniosku ma dotyczyć jedynie wynagrodzeń i polityki zatrudnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w całości i przekazanie wniosku w nierozpoznanej części do załatwienia przez Burmistrza Miasta M.. Ponadto wniosło o załączenie do odwołania kopii wniosków Stowarzyszenia nr 7,8,9 z [...] września 2012 r. oraz nr 10 z [...] września 2012 r., potwierdzających, że zostały one w całości uwzględnione, chociaż niejednokrotnie mogły wymagać znacznie większego nakładu pracy niż części wniosków, które spotkały się z odmową dzielenia informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko Stowarzyszenie wskazało, że wniosek nie dotyczył informacji, które mogą być uznane za informację przetworzoną. W jego ocenie zaskarżona decyzja narusza prawo i nie odzwierciedla jakiejkolwiek spójnej praktyki udzielania informacji publicznych w Urzędzie Miasta M. Ujawnia natomiast arbitralność udostępniania określonych informacji przez organ poprzez nieuzasadnione uznawanie ich za informacje przetworzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 3 ust. 1 pkt 1 rozróżnia tzw. informację prostą, dostępną dla każdego niezależnie od istnienia interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione ze względu na istniejący szczególny interes publiczny. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza przy tym wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem (intelektualnym) w ich pozyskanie, określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, której udostępnienia domaga się wnioskodawca w trybie ustawy, jest informacją przetworzoną. Ocena ta wynika bowiem zarówno z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny. Zatem do udostępnienia takiej informacji niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego, jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym i odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji publicznej oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie organu podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie konkretnej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślić okoliczności i fakty, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym. W sytuacji braku interesu publicznego organ zobowiązany powinien odmówić udzielenia informacji, przy czym chodzi tu o szczególnie istotny interes publiczny. Także w tym zakresie Kolegium powołało się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz piśmiennictwa. Ponadto podkreśliło, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca nie odniósł się do kwestii szczególnie istotnego interesu publicznego, organ odmawiając udzielenia informacji przetworzonej jest zobowiązany uzasadnić, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia działań w interesie publicznym lub może je podjąć bez uzyskania informacji. W konkluzji zaś stwierdziło, że zarówno treść żądania, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie uprawdopodabniają, że pozyskanie przez wnioskodawcę żądanych informacji, może mieć znaczenie czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] zarzuciło jej w szczególności rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przede wszystkim przez jej szablonowe (identyczne jak w odniesieniu do innych decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej), uzasadnienie. Nie spełnia ono ponadto, zdaniem skarżącego, jakichkolwiek standardów przewidzianych prawem w związku z ograniczeniem się do przytoczenia szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, bez jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło jej również naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że zawarte w nim wyłączenie mogło mieć zastosowanie w sprawie, a nadto naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z uwagi na podniesione zarzuty wniosło o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] października 2012 r. w całości. Swoje stanowisko Stowarzyszenie podtrzymało w piśmie uzupełniającym z 28 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych przepisów zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Z kolei w przepisie art. 6 ust. 1 zawarte jest przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy, obejmujące m.in. zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Niewątpliwie żądanie skarżącego określone w jego wniosku z [...] września 2012 r. dotyczy informacji publicznej, zaś Burmistrz Miasta M. jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu ustawy. Kwestia powyższa nie była przez organ kwestionowana. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do charakteru żądanej informacji, a mianowicie, czy jest to informacja prosta, czy też przetworzona. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej". Jednakże zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w określonej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej jakościowo informacji poprzez dokonanie stosownych działań, tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, wymagających zaangażowania intelektualnego. Ponadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przetworzona "specjalnie dla wnioskodawcy" wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot obowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Ustalenie przez podmiot obowiązany, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej. Jej brak powoduje zaś konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do decyzji takiej, jak stanowi art. 16 ust. 2 ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.". Oznacza to, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna zawierać niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Jak stanowi art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta M., powyższych wymogów nie spełniają. Obydwa organy ograniczyły się bowiem w odniesieniu do charakteru żądanej informacji, do przytoczenia poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych oraz piśmiennictwa dotyczących wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" oraz stwierdzenia, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Nie podały natomiast, jakimi materiałami źródłowymi organ dysponuje, które wymagają podjęcia stosownych działań, by wytworzyć informację żądaną przez Stowarzyszenie, kwalifikowaną jako informacja przetworzona. Uniemożliwia to Sądowi możliwość oceny, czy istotnie w niniejszej sprawie zasadne było przyjęcie, że żądana informacja, której Burmistrz Miasta M. odmówił, mieści się w kategorii informacji przetworzonej. Akceptacja dla takiej praktyki organu mogłaby prowadzić do nieuzasadnionej odmowy udostępniania informacji publicznej pod pretekstem kwalifikowania jej jako przetworzonej, bez możliwości weryfikacji przez Sąd prawidłowości takich działań. W tej sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości nie można ustalić, czy faktycznie decyzja odmowna dotyczy informacji przetworzonej, przedwczesne jest badanie przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego". Rozpoznając sprawę ponownie organ winien szczegółowo określić, jakimi danymi źródłowymi dysponuje i jakie działania noszące cechy przetworzenia musi podjąć, by udzielić informacji zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy.