II SA/Ol 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz Wójta Gminy kwotę 740 złotych (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]". Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach tworzenia siedliska rodzinnego na działce nr "[...]", obręb Z., gmina M. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy wskazując na naruszenie przez organ I instancji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego Gminy oraz powstania szeregu nowych obowiązków dla Gminy w zakresie tworzenia infrastruktury technicznej, np. budowy wodociągów, dróg itp. Dodał, że jako zarządca dróg gminnych, wielokrotnie odmówił inwestorowi zgody na tworzenie nowych zjazdów na drogi gminne. Podniósł, że odmowy tworzenia nowych zjazdów spowodowane były brakiem możliwości zapewnienia obsługi zwiększonego ruchu kołowego przez drogę gminną oraz nieprzystosowanie jej połączenia (skrzyżowania) z drogą wojewódzką do zwiększonego natężenia ruchu. Wskazał także na istniejącą w jego ocenie konieczność uzyskania "decyzji środowiskowej" dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie pochodzi od podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w tym postępowaniu i wskazał, że ustawa Prawo budowlane określa w sposób odmienny niż k.p.a. pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a jednym z elementów tego określenia jest pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda podniósł, że obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów itp.). Wskazał też, że w sytuacji, gdy inwestor projektuje obiekt budowlany zachowując odległości i warunki przewidziane w tych przepisach, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiadujące nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Organ odwoławczy uznał więc, że skoro obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego ogranicza się do granic nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, to tylko inwestor jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tego budynku. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wójt Gminy zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 28 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w ocenie skarżącego, obszar oddziaływania obiektu, na budowę którego udzielono pozwolenia, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wybiega poza granice działki inwestora i obejmuje nie tylko sąsiadującą drogę (własność gminy M.), ale również inne nieruchomości w sąsiedztwie powstającego przedsięwzięcia. Podał, że w wyniku realizacji tej inwestycji, która stanowi jedną z siedmiu inwestycji tego typu realizowanych przez inwestora, gwałtownie wzrośnie natężenie ruchu na drodze gminnej odpowiadającej wyłącznie zainwestowaniu rolniczemu. Powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym uznał, że w każdej sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zmuszony ze względu na zamierzenie inwestycyjne ograniczyć sposób korzystania z własnej działki, nie można odmówić mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił przy tym organowi odwoławczemu niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kontekście należytego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, na którego realizacje udzielono pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 28 lutego 2013r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując skargę, oświadczył, że droga wewnętrzna stanowiąca własność inwestora posiada zjazd na drogę gminną. Zobowiązał się do ustalenia i przedłożenia Sądowi dokumentacji dotyczącej uzgodnienia i wykonania tego zjazdu. Natomiast pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że Wójt Gminy nie jest stroną postępowania w tej sprawie w związku z brakiem interesu prawnego. Wskazał, że planowana inwestycja nie oddziałuje na drogę gminną i nie istnieją przepisy, które dawałyby możliwość ustalenia interesu prawnego z uwagi na ewentualne ograniczenie korzystania z nieruchomości drogowej. Podniósł, że argument dotyczący zwiększenia natężenia ruchu drogowego na tej drodze jest czysto hipotetyczny. W ocenie pełnomocnika w przypadku powstania uszkodzeń w drodze wywołanych ewentualnym zwiększeniem ruchu, zastosowanie miałyby przepisy z zakresu odpowiedzialności cywilnej. W dniu 5 marca 2013r. pełnomocnik organu przedłożył dokumenty dotyczące wnioskowanego przez inwestora uzgodnienia zjazdu z jego działki nr "[...]" (przeznaczonej na wewnętrzna drogę dojazdową) na drogę gruntową nr geod. "[...]". stanowiącą własność gminy M. Podczas rozprawy w sprawie o sygnaturze II SA/Ol 48/13 o zbliżonym stanie faktycznym, z której akt Sąd dopuścił dowód w niniejszej sprawie, pełnomocnik G. W. złożył dokumenty, z których wynika, że działka nr "[...]" ( dawny numer "[...]"), obręb Z., gm. M. stanowi własność Gminy M. i jest drogą dojazdową do pól Nie jest to droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, ale należy ją zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 listopada 2012r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy, który wniósł odwołanie, nie jest stroną tego postępowania, ponieważ obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego, stanowiący przesłankę ustalenia przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ogranicza się do granic nieruchomości przewidzianej do zainwestowania. U podstaw takiego stwierdzenia legło przekonanie organu odwoławczego, że skoro inwestor projektuje obiekt budowlany zachowując odległości i warunki przewidziane w przepisach, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiadujące nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu tych terenów. Tego poglądu organu odwoławczego Sąd nie podziela. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 tej ustawy, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (zob. wyrok NSA z 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, analizując legitymację procesową Wójta Gminy do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, poprzestał jedynie na ocenie wpływu planowanej inwestycji na ograniczenia w zagospodarowaniu innych działek. Nie rozważał natomiast, jak ta inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tych działek, w tym drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr "[...]" (poprzednio nr "[...]"), obręb Z., gmina M., której właścicielem jest Gmina M., co stanowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do prawidłowego jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bez zbadania podanej okoliczności nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny posiadania przez Wójta Gminy legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym należy, że przez wskazaną powyżej drogę gruntową - grunt komunalny stanowiący dojazd do nieruchomości rolnych (stanowiącą działkę nr "[...]") inwestor ma dostęp do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej, stanowiącej działkę nr "[...]"). Jak wynika z dokumentów przedłożonych na rozprawie przeprowadzonej w sprawie o sygn. II SA/Ol 48/13 , z której akt Sąd dopuścił dowód, droga stanowiąca działkę nr "[...]" nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz stanowi drogę dojazdową do pól (drogę gruntową), którą w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, można zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Stosownie zaś do art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem przede wszystkim ustalić, czy planowana inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr "[...]" (poprzednio nr "[...]"), której właścicielem jest Gmina M. przy uwzględnieniu brzmienia przepisów zawartych w art. 5 ust.1 pkt.9 oraz art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie zaś ocenić legitymację procesową Wójta Gminy w niniejszej sprawie między innymi przez pryzmat obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W tym celu konieczne może być ustalenie, czy Wójt Gminy złożył odwołanie w imieniu własnym, czy też w imieniu Gminy M., będącej właścicielem tej działki, a którą - zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym - wójt reprezentuje na zewnątrz. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono po myśl art. 200 i 205 § 2 wskazanej ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł oraz kwotę 240 zł za zastępstwo prawne ( §14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. – Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)