II SA/Lu 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną z upoważnienia Wojewody L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 141 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymano w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekającą zwrot na rzecz J. i H. małżonków K. wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. T. [...] o pow. [...] ha, jako zbędnej na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło jej wywłaszczenie. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania za tę nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji uznał za niezasadny zarzut odwołania dotyczący braku w decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcia w przedmiocie stosownego zabezpieczenia wierzytelności Gminy L. w wysokości [...] zł, wydawanego na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. Wskazał, że orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu orzeczonego zwrotu nieruchomości nie jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz rozliczeń z tego tytułu. W skardze na powyższą decyzję Gmina L. wniosła o uchylenie jej w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż literalna wykładnia art. 141 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązkowe bez żadnych wyjątków. Wskazano, że ustawodawca przewidział różne rodzaje zabezpieczenia takiej wierzytelności, przy czym jednym z nich jest hipoteka. Wybór stosownego zabezpieczenia należy do organu rozstrzygającego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej tylko w sytuacji, gdy takie zabezpieczenie zostało orzeczone przez organ administracji. Zdaniem skarżącej, o braku obowiązku ustanowienia stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości można by mówić jedynie wówczas, gdyby ustawodawca nie przewidział innego rodzaju zabezpieczenia poza hipoteką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego uzasadniającym jej uchylenie. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została nabyta przez Skarb Państwa od J. i H. małżonków K. w drodze czynności prawnej dokonanej w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] maja 1988 r. za cenę [...] zł z przeznaczeniem na realizację usług dzielnicowych. J. i H. K. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości do Gminy L., która stała się jej właścicielem na mocy przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W związku z tym, że cel, na który nieruchomość została nabyta, nie został zrealizowany, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2 art. 227 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., orzeczono jej zwrot wnioskodawcom, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu kwoty [...] zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Spłatę ustalonego odszkodowania rozłożono na miesięczne równe raty spłacane przez 10 kolejnych lat. Zarówno zasadność zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jak i wysokość kwoty, do której zwrotu zostali zobowiązani J. i H. K., są w niniejszej sprawie bezsporne. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia obowiązku zamieszczenia w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności Gminy L. z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o którym mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. W myśl powołanego przepisu, wierzytelność ta podlega stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sąd podziela stanowisko Gminy L., zgodnie z którym zamieszczenie w osnowie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jest obligatoryjne. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, z literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności gminy. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. zastaw albo zabezpieczenie wekslowe. Skoro zatem organ ma możliwość wyboru spośród różnych form zabezpieczenia wierzytelności z tytułu należnego jej odszkodowania za wywłaszczoną, a następnie zwróconą byłym właścicielom nieruchomość, musi tę kwestię rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem stron postępowania (takie stanowisko prezentują również M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2011, s. 1085 oraz E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex nr 141629, stan prawny na dzień 28 lutego 2013 r.). To, iż w art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n. wymieniono jedynie hipotekę, nie oznacza, że jeżeli organ w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie orzeknie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, to należy przyjąć, że tym zabezpieczeniem jest hipoteka. Z powołanego przepisu wynika, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej, o ile w tej decyzji ustalony zostanie taki rodzaj zabezpieczenia. Z powyższego wynika, że brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu tego odszkodowania. Jednak z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 140 ust. 1 u.g.n.), należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości. Stwierdzić zatem należy, że organ drugiej instancji naruszył dyspozycję art. 141 ust. 2 w związku z art. 140 ust. 1 u.g.n., utrzymując w mocy decyzję nie zawierającą wymaganego przez ten przepis rozstrzygnięcia, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza, że Wojewoda L. zobowiązany jest ponownie rozpatrzyć odwołanie, uwzględniając powyższe uwagi, i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.