II OSK 2970/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Wanda Zielińska-Baran Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 569/13 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. L. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lutego 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [...] grudnia 2004 r. Nr [...] nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na działce przy ul. [...] w Pobiedziskach od strony ulicy. Organ wskazał, że wnioskiem z 3 września 2009 r. E. L. wniósł o wznowienie postępowania. Z wniosku tego wynika, że okolicznością uzasadniającą wznowienie jest pismo Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska z 14 lipca 2009 r., które zostało doręczone J. L. w dniu 17 lipca 2009 r. co potwierdzone zostało pismem Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach z 11 lutego 2011 r. Podanie o wznowienie zostało wniesione 3 września 2009 r., a więc z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania E. L., spadkobiercy J. L., która zmarła w toku postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą wznowienia postępowania podaną przez wnioskodawczynię był art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniający wznowienie postępowania, jeżeli dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Termin w tym przypadku do złożenia podania o wznowienie rozpoczyna swój bieg od momentu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie przekroczenia tego terminu są w ocenie organu odwoławczego prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych E. L. wniosek z 3 września 2009 r. złożył w imieniu żony J. L., jako jej pełnomocnik. Do wniosku skarżący dołączył pismo Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach z 14 lipca 2009 r. skierowane do Z. S.. W związku z wnioskiem, które organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania, organ zwrócił się do w/w Urzędu o informację, w jakiej dacie pismo to zostało doręczone J. L.. W odpowiedzi organ uzyskał informację Urzędu, że pismo z 14 lipca 2009 r. zostało doręczone J. L. 17 lipca 2009 r. Od tej daty organ liczył miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zgodnie z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przede wszystkim organ nie miał podstaw do potraktowania wniosku J. L. z 3 września 2009 r. jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie jest on jednoznaczny. Skarżący powoływał się na pismo z 14 lipca 2009 r. i wskazał art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w konkluzji stwierdził, że "w związku z takim dokumentem zwracam się o sprostowanie wydanej decyzji". W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji odmawiającej wznowienia postępowania skarżący wskazał, że składane pisma miały jedyny wątek, a mianowicie "dlaczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wpisał do decyzji nakładającej obowiązki J. L.". W odwołaniu skarżący zaznaczył, że "chodziło wyłącznie o kwestie wpisu nazwiska". Z pism skarżącego wynikało to, że wnioskodawczyni jest osobą chorą, niechodzącą, jak również w postępowaniu nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a jedynie z reprezentacji przez swego małżonka nieposiadającego znajomości prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takim stanie rzeczy organy były szczególnie zobowiązane do czuwania nad tym, aby wnioskodawczyni nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu były zobowiązane do udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji potraktowały wniosek z 3 września 2009 r., jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonując niejako za stronę zarówno interpretacji tego wniosku, jak i prowadząc za stronę ustalenia co do terminu z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie organu Sąd uznał za naruszające przepis art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na treść wniosku z 3 września 2009 r. i sprzeczności zawartych w nim żądań organ pierwszej instancji powinien pouczyć stronę o treści art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec treści załączonego do wniosku z 3 września 2009 r. pisma w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] w Pobiedziskach organ winien także poinformować stronę, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lutego 2005 r. jak i decyzja ją poprzedzająca mogą być wzruszone w wyniku wniosku o stwierdzenie ich nieważności (art. 156, 157, 159 Kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku zaś, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa stwierdzenie nieważności nie jest ograniczone terminem. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w sprawie II SA/Kr 46/13, że nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalności zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym bowiem jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania nie można ograniczać wyłącznie do toczącego się postępowania, bowiem obowiązek ten powinien obejmować cały tok postępowania (wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r. II GSK 1319/11). Mając na uwadze, że naruszenie obowiązku informowania strony wynikającego z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej. Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, ze orzekające w sprawie organy administracji publicznej, nie udzielając wyjaśnień oraz pouczeń w szczególności o treści art. 145, art. 146, art. 148, a także art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego, naruszyły art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy wyjaśnienia oraz pouczenia o treści wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego były zbędne, gdyż treść pisma z 3 września 2009 r. nie budziła wątpliwości, a zatem decyzja z [...] stycznia 2013 r. wydana została zgodnie z prawem; 2) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, w szczególności przez ustalenie, że intencją wnioskodawcy nie było wznowienie postępowania, a organ dokonał niejako za stronę interpretacji wniosku z 3 września 2009 r. i bezpodstawnie potraktował powyższy wniosek jako wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy treść powyższego wniosku była dostatecznie precyzyjna i jasna, a wnioskodawca wyraźnie podał, że domaga się wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazywał na pismo Urzędu Miasta i Gminy w Pobiedziskach z 14 lipca 2009 r., podnosząc, że J. L. nie jest użytkownikiem i zarządcą nieruchomości położonej w Pobiedziskach przy ul. [...], co stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, a zatem organ prawidłowo zakwalifikował wniosek z 3 września 2009 r. jako wniosek o wznowienie postępowania. Na tych podstawach wnosił o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Do wyliczonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stopnia naruszenia przepisów postępowania należy zaliczyć naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalna formalistyczna wykładnia przepisów prawa procesowego w zakresie związania organu administracji publicznej treścią żądania strony. Organ administracji publicznej nie może wyprowadzić z nieporadności strony, wynikającej z nieznajomości prawa, pozbawienia prawa do obrony. Ze stanu faktycznego sprawy, jak i skargi kasacyjnej wynika, że intencją strony wnoszącej o wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania było wykazanie, że w sprawie nie ma obowiązku prawnego. Zarzut zatem naruszenia prawa przez organy administracji publicznej: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, nie był oparty na prawomocnym orzeczeniu sądu o fałszu dowodów na jakich oparto ustalenie istotnych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale na skierowaniu decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wynikało to też z argumentacji zastosowania w sprawie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. O treści żądania, a w konsekwencji o żądaniu wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania nie przesądza nadany tytuł żądaniu, a jego merytoryczna treść. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145, 146, 148, 113 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych w zakresie udzielania pomocy prawnej stronom pozostaje w zaprzeczeniu obowiązkom organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Formalistyczna wykładnia zasady ogólnej udzielania informacji prawnej i faktycznej do informacji związanej z treścią żądania, a nie z informacją o właściwej drodze ochrony prawnej godzi w standardy demokratycznego państwa prawnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.