II GSK 1629/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2100/12 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. S. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. VS Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2100/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalił skargę W. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. aplikant notarialny W. S. wystąpił do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie zaświadczenia o odbyciu przez niego aplikacji notarialnej, zgodnie z art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2000 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Rada Izby Notarialnej w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 1 oraz art. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, odmówiła W. S. wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ samorządu zawodowego wyjaśnił, że organizację aplikacji określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 75 ustawy – Prawo o notariacie. Z kolei Krajowa Rada Notarialna, powołując się na przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie, uchwałą z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 zmienioną uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, ustaliła program aplikacji. Zdaniem organu, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., zaświadczenie powinno stwierdzać okoliczności, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz w § 6 i § 9 – 11 rozporządzenia. Ustalenia tych danych dokonano na podstawie dokumentacji dotyczącej aplikanta posiadanej przez Radę Izby Notarialnej w K., jednakże te ustalenia nie uprawniały jeszcze do przyjęcia, że aplikant odbył aplikację w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy. Dane te, w ocenie Rady Izby Notarialnej w K. oznaczały jedynie, że aplikant podjął próbę zaznajomienia się z zakresem programu szkolenia. Jednakże zaświadczenie o odbyciu aplikacji, skoro ma ono uprawniać do przystąpienia do egzaminu notarialnego, musi zawierać urzędowe potwierdzenie pewnych określonych faktów oraz stanu prawnego istotnego dla osoby wnioskującej o jego wydanie. Ustalenie owego stanu prawnego umożliwiającego przystąpienie do egzaminu zawodowego wymaga od Rady Notarialnej ustalenia, czy w okresie 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. W celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów wiedzy, na podstawie § 13 rozporządzenia i § 1 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 przywołanej uchwały Krajowej Rady Notarialnej, poddano aplikantów sprawdzianowi nabytej wiedzy w czasie aplikacji. Rada Izby Notarialnej podkreśliła, że odbycie aplikacji nie może sprowadzać się wyłącznie do potwierdzenia uczestniczenia w zajęciach, gdyż wówczas szkolenie miałoby w istocie charakter iluzoryczny. Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikant powinien wykazać się wykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem szkolenia. W konsekwencji niewykonanie tych obowiązków, potwierdzających zrealizowanie programu szkolenia, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 2 i 7 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, poprzez wykroczenie poza ustawowo przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanego ustawie warunku uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia. Stwierdził, że stanowisko organu nie znajduje oparcia w art. 72 § 1 i art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie. Jego zdaniem, z art. 72, art. 73 oraz art. 74 § 2 ustawy wynika, że Rada Izby Notarialnej w ramach obowiązku organizacji i prowadzenia aplikacji nie może odmówić aplikantowi, który odbył aplikację, wydania zaświadczenia o jej odbyciu. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że punkt odniesienia dla uporządkowania sfery zadań nałożonych na samorządy zawodowe (w tym samorząd zawodowy notariuszy) stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza tego przepisu pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych. Po pierwsze, jest to reprezentowanie wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzanie jej sprawami przez samych zainteresowanych. Po drugie, celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", przy czym Konstytucja wyraźnie doprecyzowuje, iż służyć to ma zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Organy samorządu zawodowego muszą więc wywierać realny wpływ na wysoki poziom merytoryczny osób wykonujących zawód. Organ stwierdził następnie, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Powyższe wynika również z § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, który mówi o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Również ustawa - Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest także w art. 73 in fine tej ustawy. Organ samorządu zawodowego zauważył, że art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, stanowi, iż do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Ukończenie aplikacji oznacza, zdaniem organu, wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który, co wynika wyraźnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną. Aplikacja, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, treść § 13 przywołanego rozporządzenia, implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. W konsekwencji, aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Organ podkreślił, że osoba, która mimo posiadania statusu aplikanta notarialnego (tj. mimo faktu bycia wpisanym na listę aplikantów) swoich obowiązków nie wykonuje i nie posiada wiedzy merytorycznej określonej w programie szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację notarialną. Odbywanie aplikacji to bowiem nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego, ale także czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji do przyszłego wykonywania zawodu zaufania publicznego. Prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako niewywiązująca się z obowiązków aplikanta i niezaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną. Na uchwałę W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwały (postanowienia) ją poprzedzającej. Uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej. Zdaniem skarżącego, stanowisko Naczelnej Rady Notarialnej nie znajduje uzasadnienia w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przesłanki wymienione w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie określone zostały w sposób enumeratywny i spełnienie ich przez aplikanta skutkować musi wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Skarżący stwierdził, że wprawdzie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. umożliwia Radzie Izby Notarialnej przeprowadzenie kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów, ale przepis ten nie wprowadza żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezaliczenia. Negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium nie można, zdaniem skarżącego, wyprowadzać również z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, gdyż z przepisów tych wynika jedynie, że Krajowa Rada Notarialna ustala program szkolenia i nadzoruje szkolenie aplikantów, natomiast organizacja i prowadzenie aplikacji należy do poszczególnych Rad Izb Notarialnych. Przepisy te nie ustanawiają kompetencji dla organów samorządu notarialnego do wprowadzenia negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium. Również uchwała KRN nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w której przewidziano dwa kolokwia nie wprowadza żadnej sankcji niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że okoliczność w postaci niezdania przez skarżącego kolokwium po II roku aplikacji (również poprawkowego) uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, co z kolei obligowało Radę Izby Notarialnej do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 17 Konstytucji RP wynika, iż samorząd zawodowy ma podwójne zadania: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przywołał następnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, w którym Trybunał stwierdził, że cel sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów", to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu". Sprawowana piecza winna służyć ochronie interesu publicznego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych, prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego, jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego. Sąd zauważył, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie przekłada się to na konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Sąd I instancji podał, że w myśl § 6 uchwały Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009, zmienionej uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, która oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. Sąd zwrócił uwagę, że przed zmianą dokonaną uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. przepis § 6 ust. 3 uchwały Nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. stanowił wprost "Drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium". Dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta, gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w pierwotnym stanie prawnym jak i po nowelizacji aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzianu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia). Dalej Sąd I instancji podniósł, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami. Skoro skarżący nie zaliczył kolokwium po II roku aplikacji, to uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z wnioskiem nie wywiązał się on z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji. Sąd I instancji zauważył dodatkowo, że problematyka związana z samym egzaminem notarialnym (jego celem, istotą etc.) powinna pozostać poza rozważaniami związanymi z rozpatrywaną kwestią pojmowania terminu "ukończenie aplikacji notarialnej" czy też terminu "odbycie aplikacji notarialnej". W. S. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2100/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że "zaznajomienie się" aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów i "odbycie aplikacji" jest tożsame z koniecznością uzyskania przez niego pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów; 2. art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżący nie spełnia przesłanek przewidzianych tym przepisem; 3. art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu art. 72 ustawy prowadzącej do uznania, że niezaliczenie/niezdanie przez aplikanta notarialnego kolokwiów/sprawdzianów oznacza, iż aplikant nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, a w konsekwencji Rada Izby Notarialnej jest zobligowana do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, gdy w rzeczywistości zaliczenie kolokwium organizowanego przez Radę - wobec enumeratywnego wyliczenia przez ustawodawcę w art. 72 § 1 ustawy przesłanek koniecznych do ukończenia aplikacji - nie jest warunkiem sine qua non do wydania wymienionego zaświadczenia; 4. art. 75 ustawy – Prawo o notariacie w zw. z § 7 ust. 1 i w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., polegające na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu art. 75 ustawy, poprzez uznanie, że niespełnienie warunku w postaci pozytywnego zaliczenia kolokwium stanowi przesłankę niezbędną do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji; 5. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wprowadza jako warunek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji zaliczenie przeprowadzonych kolokwiów; 6. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., poprzez błędne przyjęcie, że organy samorządu notarialnego mają kompetencje do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego, w tym domniemanie tych kompetencji w drodze działania organów samorządu notarialnego w zakresie niewydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji osobom, które nie zaliczyły/nie zdały kolokwium, jako mieszczącego się w ramach sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, podczas gdy powierzenie samorządowi notarialnemu w drodze ustawy zwykłej prowadzenia aplikacji nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego określania zasad wydawania (bądź nie) tych zaświadczeń w oparciu o dowolne, niemające podstawy prawnej kryterium; 7. art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez błędne przyjęcie, że równe traktowanie aplikantów notarialnych oznacza równe traktowanie jedynie w obszarze właściwości konkretnej izby notarialnej, podczas gdy kryteria zastosowane do aplikantów są tożsame na terenie całego kraju, wobec czego bezsprzecznie aplikanci powinni być jednakowo traktowani bez względu na to, której Izby są aplikantami w odniesieniu do przesłanek warunkujących uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że przesłanki wymienione w art. 72 § 1 i 2 ustawy nie zostały spełnione przez skarżącego; 9. art. 151 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, iż warunkiem koniecznym ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma bowiem miejsce podczas egzaminu państwowego. Zdaniem skarżącego, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 powołanej ustawy maja charakter enumeratywny, co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W żadnym wypadku nie można natomiast uznać, że przesłanką wydania zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawniał organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub innego sprawdzianu wiedzy. W ocenie skarżącego, wprawdzie dopuszczalny jest pogląd, że przeprowadzenie kolokwium jest sprawdzeniem stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, to jednak już całkowicie nieuprawnione jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Skarżący podniósł, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2005 r., tzn. aplikacja musi trwać 2 lat i 6 miesięcy oraz w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Zwrócił ponadto uwagę, że przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów nie jest obowiązkowe, a celem ich przeprowadzenia pozostaje jedynie sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Przepis ten w żaden sposób nie warunkuje ukończenia/odbycia aplikacji od zaliczenia tych kolokwiów lub sprawdzianów. Skarżący powołał następnie liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd stanął na stanowisku, że organy samorządu zawodowego notariuszy wydając zaskarżane uchwały (postanowienia) w analogicznych sprawach, dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie w zw. z art. 217 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał bowiem prawidłowo, że nałożony na samorząd notarialny obowiązek organizowania i prowadzenia aplikacji notarialnej należy rozpatrywać w kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nakłada na korporacje zawodowe obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, co oznacza, że organy samorządowe organizujące i prowadzące aplikację notarialną są obowiązane do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzenia nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Prowadzi to, zdaniem Sądu I instancji, do wniosku, że odbycie aplikacji notarialnej oznacza wywiązanie się przez aplikanta z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli wykazanie się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga rozważenia w pierwszej kolejności kwestii rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Przepis art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie stanowi, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. W świetle przepisów ustawy Prawo o notariacie i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się bowiem wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach. W § 2 pkt 3 tego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72 c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza. Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 wspomnianego rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ustawy określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża zatem pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji i prowadzenia aplikacji, bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. A więc nie tylko względy celowościowe czy słusznościowe, ale przede wszystkim przepisy ustawy uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia. Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. W W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN. Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009 z 18 września 2009r. Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest państwowy egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że z punktu widzenia przygotowania do zawodu notariusza zarówno ważny jest stan wiedzy kandydata w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób zdobywania do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako dostateczne i zarazem dostateczne kryterium badania przydatności do zawodu notariusza. W świetle tego co wyżej powiedziano, nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do rozumienia przez Sąd I instancji, na gruncie art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie "odbycia aplikacji notarialnej". Nie ma też racji skarżący utrzymując, że negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządowych do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Wnoszący skargę kasacyjną błędnie interpretuje art. 72 § 2 ustawy i dlatego bezpodstawne są również jego stwierdzenia, że organy samorządu terytorialnego nie są uprawnione do wprowadzenia "sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium" (chodzi o odmowę wydania zaświadczenia) i że "wprowadzenie takich norm nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, uznając je jedynie za próbę "wzmocnienia" zarzutów naruszenia zasadniczych w tej sprawie przepisów art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.