III SA/Gd 300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z dnia 22 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia: odrzucić skargę. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Ł. nr [...] z dnia 22 lutego 2013 r. wydaną w oparciu o § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 86, poz. 787 ze zm.), którą utrzymano w mocy zaskarżoną opinię służbową st. sierż. SG A. K. obejmującej okres od 1 marca 2012 r. do 14 stycznia 2013 r. sporządzoną w dniu 14 stycznia 2013 r. przez bezpośredniego przełożonego Kierownika Grupy Służby Granicznej PSG w Ł. por. SG M. D.. W odpowiedzi na skargę Komendant Placówki Straży Granicznej w Ł. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Co nadto istotne, w świetle art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa, 4) wiz wydawanych przez konsulów. Dokonanie oceny decyzji utrzymującej w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza uprawnia do wskazania, że nie należy ona do form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 w/w ustawy poddanych kognicji sądu administracyjnego. Zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu w sprawie opinii służbowych było przedmiotem rozważań judykatury. Sądy administracyjnie niejednokrotnie wypowiadały się w tym zakresie. Obecnie przeważa pogląd, że opinie służbowe nie należą do kategorii aktów administracyjnych podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11 (dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Straży Granicznej, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach przyjął, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia taka stanowi jedynie ocenę przez przełożonego stanu wiedzy i umiejętności opiniowanego. W szczególności niczego nie rozstrzyga i nie jest nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Opinię można zakwalifikować jako akt wewnętrzny kierowany do podmiotu znajdującego się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostającego w stosunku zależności służbowej i akt wynikający z podległości służbowej pomiędzy przełożonym, a podwładnym. Opinia nie przyjmuje w szczególności formy postanowienia lub decyzji. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Decyzja wydawana w następstwie rozpatrzenia odwołania od okresowej opinii służbowej nie posiada w/w cech gdyż jest aktem o charakterze stricte wewnętrznym. Tym samym nie stanowi decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę administracyjną co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 1994 r., II SA 2604/93, publ. OSP/6/124 postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 2120/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Wa 1775/12 dostępne - http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Użycie w § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej sformułowania "[...] wydać decyzję [...]" nie może przemawiać, że mamy w tym wypadku do czynienia z decyzją administracyjną. Użycie takiej czy innej nazwy nie może bowiem determinować charakteru prawnego danego aktu jako decyzji administracyjnej. Istotne jest bowiem aby - zgodnie z art. 104 k.p.a. – był to akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Komendanta Placówki Straży Granicznej w Ł. w przedmiocie opinii służbowej jest niedopuszczalna. Sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.