V SA/Wa 2996/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ... sierpnia 2012 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nałożonej kary postanawia: odrzucić skargę; Pismem z dnia ... listopada 2012 r. A. K. złożył skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej: ustawy p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Jednocześnie, w myśl art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W skardze skarżący podał numer i datę decyzji wydanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, działającego jako organ pierwszej instancji. Zgodnie z zawartym w tej decyzji pouczeniem, przysługiwało stronie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art.127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.". Z uprawnienia tego skarżący skorzystał występując z pismem z ... września 2012 r. Organ odwoławczy po rozpoznaniu ww. wniosku wydał decyzję z dnia ... października 2012 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... sierpnia 2012r. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy mimo wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, dopuszczalne było wniesienie skargi na decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, ustawa p.p.s.a. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, że skarga do sądu administracyjnego służy na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne. Zasadę sądowej kontroli legalności decyzji ostatecznych kończących postępowanie w sprawie administracyjnej można jednak wywieść z analizy całokształtu przepisów regulujących przebieg, wzajemne relacje i zależności istniejące pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowoadministracyjnym. Punktem wyjścia dla wyjaśnienia tego zagadnienia jest przepis art. 16 § 2 k.p.a., który stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. Zasady i tryb wniesienia skargi regulują przepisy ustawy p.p.s.a. Na uwagę zasługuje przede wszystkim powołany na wstępie przepis art. 52 § 1 oraz art. 53 § 1 ustawy p.p.s.a., określający termin złożenia skargi do sądu. Z zestawienia powyższych unormowań wywnioskować można, iż skarga do sądu winna być złożona na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, skoro obligatoryjną ku temu przesłanką jest wyczerpanie środków zaskarżenia oraz zachowanie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W tym kontekście przez "rozstrzygnięcie w sprawie" rozumieć należy końcowy "wynik" postępowania administracyjnego, tj. ostatnią decyzję jaką organ wydał realizując instancyjny tok postępowania w ramach tej samej sprawy. Rozważana w powyższych wywodach kwestia wymaga także odniesienia się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, którą określają przepisy art. 134 i 135 ustawy p.p.s.a. Z pierwszego z wymienionych przepisów wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z drugiego zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, natomiast jest związany wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia (zindywidualizowanym aktem prawnym lub czynnością), który wyznacza rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej kontroli. Stanowisko takie jest prezentowane zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1988 r., sygn. akt IV SA 170/88, ONSA 1988/1/44; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 470/88, GAP 1989/18/74), jak również w literaturze przedmiotu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II, str. 300-301). Decyzją podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest więc zawsze decyzja kończąca postępowanie w sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja wydana w "pierwszej instancji" odnosi się tylko do części sprawy administracyjnej. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje decyzje wydane "w pierwszej i drugiej instancji" oraz inne decyzje zapadłe wcześniej w granicach danej sprawy, jednakże zaskarżeniem powinna być objęta ostatnia z decyzji wydanych w administracyjnym toku instancji. Na marginesie już tylko można wskazać, iż w zaskarżonej decyzji z ... sierpnia 2012 r. stronę prawidłowo pouczono, iż może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś w decyzji z ... października 2012 r. wskazano, iż służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, iż wniesienie skargi na decyzję z dnia ... sierpnia 2012 r. nr ... uznać należało za niedopuszczalne. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.