I OSK 1906/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 54/11 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania – Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1906/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 54/11, oddalił skargę Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy: Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta L.ie, decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r., przekazał na rzecz Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony teren stanowiący własność Skarbu Państwa, położony w L. przy ul. [...]. Prezydent Miasta L.a, decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r., stwierdził wygaśnięcie prawa trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Obrony Narodowej – Rejonowy Zarząd Infrastruktury L.ie, w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej L.ie przy ul. [...]. Wnioskami z dnia [...] listopada 2009 r. L. J. oraz Z. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta L.a. Podniesiono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej L.ie z dnia [...] listopada 1954 r. ich poprzednicy prawni zostali wywłaszczeni z części gospodarstw rolnych na potrzeby Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L., natomiast faktycznie grunty zostały odebrane w 1948 r. Wnioskodawcy – spadkobiercy prawni byłych właścicieli – chcą dochodzić zwrotu bezprawnie wywłaszczonych gruntów, które wchodzą w skład nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta L.a o wygaszeniu trwałego zarządu. Podkreślono, że skoro nieruchomość stała się zbędna dla Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L., co jest przesłanką wygaszenia trwałego zarządu, to Prezydent Miasta L.a powinien zawiadomić ich o zamiarze użycia nieruchomości do innych celów. Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L.a stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu sprawowanego przez Ministerstwo Obrony Narodowej – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L., w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. [...]. Uznano, że po stronie wnioskodawców brak jest przymiotu strony, nie wskazali bowiem normy prawnej, z której wynikałyby dla nich określone prawa lub obowiązki. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań L. J. i Z. S., decyzją z dnia[...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strony wywodzą swój interes prawny z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazano, że w aktualnym stanie prawnym oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd nie stanowi przeszkody do zwrotu tej nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n., jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 u.g.n. jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja dotycząca trwałego zarządu pozostaje więc bez wpływu na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którym służyłoby roszczenie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę Z. S., wskazał, że art. 138 ust. 1 u.g.n. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta L.a wygasza trwały zarząd, a nie ustanawia go. Stwierdzono, że organ słusznie uznał, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji podniósł, że skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, dotyczącego wygaśnięcia trwałego zarządu w stosunku do Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L., a więc należało rozważyć czy skutki tej decyzji mogą w jakimkolwiek stopniu dotyczyć skarżącego. Wygaszenie trwałego zarządu nie powoduje zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W dalszym ciągu właścicielem nieruchomości położonej L.ie przy ul. [...][...] pozostaje Skarb Państwa. Wygaśnięcia prawa trwałego zarządu spowodowało przekazanie tej nieruchomości do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, co oznacza, że Skarb Państwa jedynie powierzył Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.), a Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich (art. 15 ust. 1). Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu oraz przekazanie nieruchomości WAM nie zmieniają w żaden sposób pozycji prawnej skarżącego, ponieważ właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a więc zwrot nieruchomości w dalszym ciągu jest możliwy, jeśli spełnione zostaną ku temu przesłanki. Przesłanek zwrotu nie bada się natomiast w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. Do tego służy osobne postępowanie, które toczy się przed Prezydentem Miasta L.a. Sąd I instancji stwierdził też, że obowiązki informacyjne, wynikające z art. 136 ust. 2 u.g.n., nie wiążą się z wygaszeniem trwałego zarządu do nieruchomości, a z zamiarem użycia nieruchomości na inny cel. Samo wygaszenie zarządu nie przesądza o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a decyzja Prezydenta Miasta L.a rozstrzygała tylko o wygaszeniu trwałego zarządu. Skargę kasacyjną wniósł Z. S., zarzucając naruszenie: • art. 46 ust. 2 pkt 7 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości będących przedmiotem decyzji Prezydent Miasta L.a, podczas gdy wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Przejecie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie dekretu, na inny cel niż było to przewidziane, a orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej L.ie z dnia [...] listopada 1954 r. poprzednicy prawni skarżącego zostali wywłaszczeni z części gospodarstw rolnych na potrzeby Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego L.ie. Spadkodawca strony został określony jako posiadacz, a zatem tym bardziej nie mogły dotyczyć go przepisy dekretu; • art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędne uznanie, że skutkiem jest możliwość dysponowania tym gruntem przez Skarb Państwa tak, jak właściciel, gdy faktycznie właścicielem się nie stał; • art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez zaniechanie zawiadomienia wywłaszczonych lub ich spadkobierców o możliwości żądania zwrotu części tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu; • art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że poprzedni właściciel nieruchomości ani jego spadkobierca nie mają przymiotu strony w postępowaniu. Podkreślono, że z posiadanej przez skarżącego dokumentacji bezspornie wynika, iż wywłaszczenie spornej nieruchomości było bezprawne, a zatem w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L.a miał on prawo w pełni uczestniczyć. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wnoszącemu skarga kasacyjną przypomnieć, że skarga kasacyjna jest szczególnym, kwalifikowanym pismem procesowym wymagającym dołożenia odpowiedniej staranności przez wnoszącego skargę. Wynika to z art. 183 § 1 P.p.s.a. okreslającego zakres rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej. Związanie zarzutami skargi oznacza, że NSA nie może wyjść poza jej granice lub przeprowadzać osobnego postępowania, w którym ustalana byłaby rzeczywista treść skargi kasacyjnej. Ustawodawca, określając szczególną formę skargi kasacyjnej i granice orzekania, jednocześnie w art. 175 P.p.s.a wprowadził przymus adwokacki polegający na tym, że skarga powinna być sporządzona przez profesjonalistę, który prawidłowo sformułuje zarzuty skargi. Celem takiego rozwiązania miało być zapewnienie należytej ochrony interesów skarżącego, który z pewnością miałby duże trudności w sprostaniu wymogom formalnym skargi kasacyjnej (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 60). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy podnieść, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej został określony nieprawidłowo. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.). Wskazać należy, że taki przepis nie istnieje. Art. 46 ust. 2 u.g.n. posiada tylko sześć punktów, a z treści skargi kasacyjnej nie można ustalić, którego innego przepisu mógłby dotyczyć zarzut. Pozostałe zarzuty dotyczą błędnego, zdaniem skarżącego, uznania przez Sąd I instancji, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięciu prawa trwałego zarządu. Wskazać należy, że przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuujące instytucję prawną trwałego zarządu, określają tryb i formę ustanawiania formy prawnej władania przez podmiot publiczny nieruchomością Skarbu Państwa lub nieruchomościami komunalnymi. Trwały zarząd nie jest "prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną" (E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011). Trwały zarząd nie ustanawia zatem nowego prawa rzeczowego na nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości komunalnej. Taka nieruchomość nadal należy do tego samego właściciela, natomiast trwały zarząd służy ustaleniu, który z podmiotów publicznych zarządza daną nieruchomością i wykorzystuje ją do celów, dla jakich został powołany. Postępowanie to ma charakter wewnętrznego ustalenia wśród podmiotów publicznych, który z nich będzie korzystał z danej jednostki. Postępowanie to nie ma wpływu na prawa i obowiązki osób, które mają roszczenia wobec nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania o oddanie w trwały zarząd, ponieważ nadal właścicielem danej nieruchomości jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) stroną postępowania jest ten, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Oznacza to przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2010, s. 229). Stroną postępowania jest zatem tylko taki podmiot, który wskaże konkretny przepis prawa administracyjnego materialnego, dający mu legitymację do czynnego udziału w określonym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżący takiego przymiotu nie ma, ponieważ postępowanie o oddaniu w trwały zarząd dotyczy jedynie podmiotów publicznych i jest formą powierzenia konkretnej publicznej jednostce organizacyjnej zarządu określonej publicznej nieruchomości. Postępowanie to nie ma zatem żadnego wpływu na prawa i obowiązki skarżącego, który kwestionuje wywłaszczenie spornej nieruchomości, bowiem nadal nieruchomość ta należy do Skarbu Państwa, wobec którego ma on swoje roszczenia o jej zwrot. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, został oddalony, ponieważ przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.